To 1963 ο Κωνσταντίνος Καραμανλής ρωτούσε «ποιος κυβερνά αυτήν τη χώρα» και μάζευε τις βαλίτσες του για το Παρίσι. Αυτή την εβδομάδα το Παρίσι ήρθε στην Αθήνα και το ζητούμενο πια δεν είναι το «ποιος», αλλά το «πώς» κυβερνάται η χώρα. Στο τελευταίο μας βιβλίο, ο Kevin Featherstone και εγώ εξετάζουμε τον τρόπο λειτουργίας της κυβέρνησης κατά τη διάρκεια πέντε πρωθυπουργιών από το 1974 έως το 2009. Μέσα από αυτό στοχεύουμε να αναδείξουμε ένα παράδοξο: γιατί ένας συνταγματικά πανίσχυρος πρωθυπουργός έχει στη διάθεση του τόσο φτωχά μέσα για να ασκήσει τα καθήκοντά του; Τις συνέπειες αυτής της αναντιστοιχίας τις έχουμε όλοι ζήσει στο πετσί μας.
Ο Κωνσταντίνος Καραμανλής, περισσότερο από κάθε άλλο πρωθυπουργό της μεταπολεμικής Ελλάδας, έχτισε τη φήμη του ως «ο άνθρωπος των έργων», ως ένας αποτελεσματικός κυβερνήτης που μπορούσε να δαμάσει τη διοίκηση και να ελέγχει πλήρως τους υπουργούς του. Χωρίς αμφιβολία, ο Καραμανλής το 1974 έφτιαξε το καλούπι της «ηρωικής ηγεσίας», οι παρενέργειες της οποίας παραμένουν ορατές έως και σήμερα. Εχοντας, ίσως, αντλήσει πικρές εμπειρίες από τις πρώτες του πρωθυπουργίες, ο Καραμανλής της Μεταπολίτευσης διάλεξε να κυβερνήσει ουσιαστικά μόνος του. Στο γραφείο του εργάζονταν δέκα άνθρωποι, πέντε από τους οποίους ήταν γραμματείς. Θεσμικά η κυβέρνησή του υποστηρίχθηκε από μια πολύ μικρή γραμματεία του Υπουργικού Συμβουλίου, που ουσιαστικά διεκπεραίωνε γραμματειακά καθήκοντα. Το ίδιο το Υπουργικό Συμβούλιο υπολειτούργησε. Σε έναν κόσμο που γινόταν ολοένα και πιο περίπλοκος, ο Καραμανλής διάλεξε έναν προμοντέρνο τρόπο διακυβέρνησης. Εγινε ουσιαστικά ένας κοσμοκαλόγερος της πολιτικής και με το τεράστιο προσωπικό του κύρος έσυρε την κυβερνητική άμαξα μέσα στη λάσπη.
«Ηρωική ηγεσία»
Για το έργο του αυτό ο Καραμανλής, δικαίως, απέσπασε τον θαυμασμό φίλων και αντιπάλων. Το πρότυπο της «ηρωικής ηγεσίας», όμως, ήταν από τη φύση του θνησιγενές. Ηδη από τη δεκαετία του 1960 οι περισσότερες δυτικές δημοκρατίες προσπάθησαν να βρουν λύσεις για το πώς να διαχειριστούν σε διοικητικό επίπεδο την πολυπλοκότητα των προβλημάτων του σύγχρονου κόσμου. Η «ενός ανδρός αρχή» δεν είναι μόνο μία δυσεύρετη πολιτική συγκυρία, είναι κακή σύμβουλος στη άσκηση διοίκησης. Στα χρόνια που ακολούθησαν, ο αριθμός των ανθρώπων που υποστηρίζουν τον πρωθυπουργό στο έργο του αυξήθηκαν σημαντικά. Η σημερινή γενική γραμματεία του πρωθυπουργού είναι πέντε φορές μεγαλύτερη από το πρωθυπουργικό γραφείο του 1974. Η γενική γραμματεία της κυβέρνησης και η γενική γραμματεία συντονισμού της κυβέρνησης, που συστάθηκε ως μνημονιακή υποχρέωση το 2013, απασχολούν σήμερα πάνω από 140 υπαλλήλους. Τα νούμερα αυτά δεν είναι υπερβολικά, συγκρινόμενα με άλλες ευρωπαϊκές χώρες. Αλλού είναι το πρόβλημα.
Η Ελλάδα είναι ίσως η μόνη ανεπτυγμένη χώρα στον κόσμο η οποία δεν απασχολεί ούτε έναν μόνιμο διοικητικό υπάλληλο στην καρδιά της κυβέρνησης. Κανέναν. Ολοι οι υπάλληλοι που δουλεύουν στις τρεις αυτές νευραλγικές γενικές γραμματείες είναι μετακλητοί. Κανείς από αυτούς δεν θα παραμείνει στη θέση όταν ο Αλέξης Τσίπρας πάψει να είναι πρωθυπουργός, όπως και ίσως κανείς από αυτούς δεν ήταν στη θέση του όταν ήρθε. Το ότι ο εκάστοτε πρωθυπουργός φέρνει μαζί του κι έναν κύκλο προσωπικών συμβούλων είναι μία διεθνώς αποδεκτή πρακτική. Η ελληνική πρωτοτυπία είναι η ολοκληρωτική αποψίλωση του διοικητικού μηχανισμού γύρω από τον πρωθυπουργό. Από το υλικό που μαζέψαμε για το βιβλίο, διαπιστώσαμε ότι όλοι οι νεοορκισμένοι πρωθυπουργοί φτάνουν σε ένα άδειο Μαξίμου, όπου κανένας διοικητικός υπάλληλος δεν τους βοηθά να εξοικειωθούν με τα καθήκοντά τους. Πιο πρόσφατα, ούτε ο ίδιος ο απερχόμενος πρωθυπουργός θεωρεί υποχρέωσή του να υποδεχθεί αυτοπροσώπως τον διάδοχό του.
Το πρόβλημα δεν είναι απλά τελετουργικό. Είναι πρακτικό και βαθύτατα πολιτικό. Πόσο εύκολο είναι για έναν πρωθυπουργό να βρει 200 ικανούς συνεργάτες, που θα αφήσουν τις δουλειές τους, για να στελεχώσουν αυτές τις θέσεις σε σύντομο χρόνο; Η κομματοκρατία και οι πελατειακές σχέσεις, φυσικά, παρέχουν δεξαμενές προθύμων, αλλά πόσο ικανοί είναι οι άνθρωποι αυτοί να επιτελέσουν ένα τέτοιο έργο; Υστερα υπάρχουν και οργανωτικά θέματα. Στον απολύτως ρευστό αυτό γαλαξία γύρω από τον πρωθυπουργό, πόσο διακριτές είναι οι συμβουλευτικές και διοικητικές αρμοδιότητες του κάθε υπαλλήλου; Η διαπάλη υπουργών, συμβούλων και υπηρεσιακών παραγόντων ανθεί μέσα σε αυτή την ασάφεια. Πώς μπορεί να συνδεθεί οργανικά η καρδιά της κυβέρνησης με τη γραφειοκρατία των υπουργείων όταν δομές και άνθρωποι έρχονται και παρέρχονται με τέτοια συχνότητα; Πώς το σύστημα αυτό μπορεί να μάθει από τα λάθη προηγούμενων διοικήσεων και να δημιουργήσει αισθήματα καθήκοντος και υπηρεσιακού πατριωτισμού στους υπαλλήλους του;
Ολα αυτά τα προφανή χάνονται μέσα στην εμμονή των ηγεσιών για «εμπιστοσύνη», για κομματικά και προσωπικά πιστοποιητικά νομιμοφροσύνης που χαϊδεύουν ανασφάλειες, αλλά δεν βοηθούν. Η σημερινή κυβέρνηση, όπως και οι προηγούμενες, πασχίζει να αυτο-οργανωθεί και να οργανώσει. Ενας πρωθυπουργός, ένας αντιπρόεδρος, δύο υπουργοί Επικρατείας και τρεις γενικοί γραμματείς «συντονίζουν» μια μονίμως ασυντόνιστη μηχανή. Ολοι καλούνται να μάθουν εκ των υστέρων και μέσα σε τρομακτικά πιεστικές συνθήκες όσα μία μόνιμη διοίκηση στην καρδιά της κυβέρνησης θα μπορούσε να ξέρει ως μέρος της δουλειάς της. Αυτή η «εμπιστοσύνη» δεν διευκολύνει, δεν απελευθερώνει. Φυλακίζει. Κάπως έτσι, το ελληνικό «Yes, Prime Minister» μοιάζει με κακόγουστο θρίλερ Β΄ διαλογής.
Η λειτουργία των ελληνικών κυβερνήσεων της περιόδου 1974-2009
Στον πίνακα αποτυπώνονται μερικά από τα χαρακτηριστικά της λειτουργίας των ελληνικών κυβερνήσεων της περιόδου 1974-2009. Μεταξύ άλλων, ενδιαφέρον παρουσιάζει ο διαφορετικός τρόπος με τον οποίο οι Ελληνες πρωθυπουργοί ενεπλάκησαν στην κυβερνητική λειτουργία. Ετσι, ο ακτιβισμός των Κων. Καραμανλή, Κων. Μητσοτάκη και Κ. Σημίτη, με σημαντική –πλην διαφορετικού τύπου– ενασχόληση με τη λεπτομέρεια του κυβερνητικού έργου, διαφέρει από την «αποκεντρωμένη» διοίκηση της κυβέρνησης Κ. Καραμανλή και την ετεροβαρή ενασχόληση του Ανδρ. Παπανδρέου με τα πρωθυπουργικά του καθήκοντα (με έμφαση κυρίως στα εξωτερικά και στην οικονομία). Επίσης σημειώνονται σημαντικές διαφορές στον τρόπο χρησιμοποίησης των κυβερνητικών οργάνων. Για παράδειγμα, ο Κων. Μητσοτάκης και ο Κ. Σημίτης συγκαλούσαν το Υπουργικό Συμβούλιο και την Κυβερνητική Επιτροπή σε τακτά χρονικά διαστήματα. Οι Κων. και Κ. Καραμανλής, αντίθετα, προτίμησαν την ευελιξία της Κυβερνητικής Επιτροπής, ενώ ο Ανδρ. Παπανδρέου συνεργαζόταν με τους υπουργούς του σε διμερές, αντί σε συλλογικό επίπεδο. Σε όλη τη διάρκεια της Μεταπολίτευσης ο ρόλος των διυπουργικών επιτροπών υπήρξε εντελώς ανεπαρκής.
Στον Κ. Καραμανλή, αλλά και στον Κ. Σημίτη και τον Κων. Καραμανλή, δεν άρεσαν οι συχνοί ανασχηματισμοί, ενώ οι κυβερνήσεις Ανδρ. Παπανδρέου και Κων. Μητσοτάκη υπήρξαν οι πλέον ασταθείς. Το γραφείο του Κων. Καραμανλή ήταν το μικρότερο, ενώ αυτό του Κ. Καραμανλή το λιγότερο ισχυρό. Αντιθέτως, το γραφείο το Κ. Σημίτη ήταν με διαφορά το καλύτερα οργανωμένο και πιο συστηματικά ενταγμένο στην κυβερνητική λειτουργία. Ο πίνακας επίσης αποτυπώνει την αριθμητική μεγέθυνση του προσωπικού της γενικής γραμματείας της κυβέρνησης, χωρίς όμως την ταυτόχρονη αύξηση της επιρροής της και σίγουρα όχι της ανεξαρτησίας της. Εδώ ξεχωρίζουν ο Ευ. Βολουδάκης (Μητσοτάκης) και, κυρίως, ο Σωκρ. Κοσμίδης, ο οποίος υπήρξε ο πρώτος γενικός γραμματέας της κυβέρνησης με αποφασιστικό ρόλο στη λειτουργία της κυβέρνησης Σημίτη.
Info
Kevin Featherstone, Δημήτρης Παπαδημητρίου, «Prime ministers in Greece: The paradox of power», εκδ. Oxford University Press.
* Ο κ. Δημήτρης Παπαδημητρίου είναι καθηγητής Πολιτικής Επιστήμης στο Πανεπιστήμιο του Μάντσεστερ.