Πρόσφατα στην Ολομέλεια της Βουλής ψηφίστηκε νομοσχέδιο περί «συνταξιοδοτικών ρυθμίσεων» – προαπαιτουμένων της δανειακής συμφωνίας του περασμένου Αυγούστου. Το παράδοξο της υπόθεσης ήταν πως με το ίδιο σχέδιο νόμου, κατά πάγια, δυστυχώς, κοινοβουλευτική πρακτική, ενσωματώθηκε κοινοτική οδηγία σχετική με την «ενεργειακή απόδοση». Την ετερογένεια του εν λόγω νομοθετήματος επέτειναν μάλιστα οι «άλλες διατάξεις» που εμπεριέχονταν σ’ αυτό και αφορούσαν ποικίλα θέματα, πλην των υπουργείων Εργασίας και Περιβάλλοντος, και εκείνων των Οικονομικών, της Ναυτιλίας, της Παιδείας, του Πολιτισμού, της Δικαιοσύνης και της Οικονομίας. Την όλη δε παραδοξότητα συμπλήρωσαν οι δεκαπέντε υπουργικές και βουλευτικές τροπολογίες που προστέθηκαν, η πλειοψηφία των οποίων, εκτός της εκπρόθεσμης κατάθεσής τους, σχετιζόταν με έτερο από το υπό συζήτηση νομοσχέδιο αντικείμενο. Η κατάθεση και η ψήφιση ετερογενών τροπολογιών, άλλωστε, αποτελεί χαρακτηριστικό γνώρισμα της εν Ελλάδι νομοθετικής διαδικασίας, παρ’ όλες τις συνέπειές του για το διοικητικό μας σύστημα.
Κατά τη διάρκεια των εργασιών του 6ου Συνεδρίου Διοικητικών Επιστημόνων, που συνδιοργανώθηκε τον περασμένο Οκτώβριο από το Καποδιστριακό Πανεπιστήμιο Αθηνών και το ΤΕΙ Πελοποννήσου, παρουσιάσαμε τα αποτελέσματα πρωτογενούς μας έρευνας περί του φαινομένου των ετερογενών τροπολογιών. Αθροίζοντας το σύνολο των τροπολογιών που ενσωματώθηκαν σε νομοσχέδια τόσο κατά την ΙΕ΄ (Ιούν. 2012 – Δεκ. 2014), όσο και κατά την ΙΣΤ΄ (Φεβρ. 2015 – Αύγ. 2015) βουλευτική περίοδο, αναζητήθηκαν οι λόγοι που συντείνουν στη διαιώνιση του παραδόξου των ετερογενών τροποποιητικών ρυθμίσεων, τα προβλήματα που προκαλεί στην ελληνική πολιτεία, καθώς και ορισμένοι τρόποι αντιμετώπισης ενός φαινομένου που έρχεται σε ευθεία ρήξη με διατάξεις του Κανονισμού της Βουλής, πόσο μάλλον του Θεμελιώδους Νόμου της χώρας μας.
Εκκινώντας την έρευνά μας από την ΙΕ΄ βουλευτική περίοδο, στα 141 νομοσχέδια που ψηφίστηκαν από το νομοθετικό σώμα εντάχθηκαν συνολικά 586 τροπολογίες, ήτοι 4,2 κατά μέσον όρο ανά νομοσχέδιο.
Ωστόσο, ο ρυθμός κατάθεσης και ψήφισής τους δεν ήταν σταθερός, αλλά διέφερε αναλόγως των προτεραιοτήτων της τότε κυβερνώσας πλειοψηφίας. Από τις 1,6 τροπολογίες που ενσωματώνονταν ώς και τον Φεβρουάριο του 2013 και τις 2,4 ώς τα τέλη Ιουνίου του ιδίου έτους, ο μ.ο. ανήλθε στις 2,9 ύστερα από την αποχώρηση της ΔΗΜΑΡ από το κυβερνητικό σχήμα. Από τον Οκτώβριο δε, όταν εισήλθαμε επισήμως στην προεκλογική περίοδο των επερχόμενων ευρωπαϊκών και αυτοδιοικητικών εκλογών, ο ρυθμός τους, ειδικά τους πρώτους μήνες του 2014, ξεπέρασε τις 4 τροπολογίες ανά νομοσχέδιο, κάτι που αποδεικνύει πως η είσοδος στον εκλογικό κύκλο, πλην των δημοσίων δαπανών, εκτοξεύει και τον αριθμό των τροποποιητικών – «φωτογραφικών» ρυθμιστικών παρεμβάσεων.
Την ανωτέρω άποψη επιβεβαιώνουν και τα όσα επακολούθησαν τις διπλές εκλογές του Μαΐου του 2014. Το απογοητευτικό για τους τότε κυβερνητικούς εταίρους (Ν.Δ. και ΠΑΣΟΚ) εκλογικό αποτέλεσμα προκάλεσε την αλλαγή πλεύσης της κυβερνητικής πολιτικής. Η μεταβολή της κυβερνητικής κατεύθυνσης αποτυπώθηκε και στις κατατεθείσες τροπολογίες, ο μ.ο. των οποίων έφθασε ώς τις αρχές Σεπτεμβρίου τις 6 ανά νομοσχέδιο. Η δε, σχεδόν αυτονόητη, αδυναμία εκλογής νέου Προέδρου της Δημοκρατίας και η δεδομένη πρόωρη διάλυση της Βουλής εκτόξευσαν κατά το τελευταίο τρίμηνο της ΙΕ΄ περιόδου τον ρυθμό των κατατιθέμενων τροπολογιών στις 9. Κατά το ίδιο χρονικό διάστημα, άλλωστε, αυξήθηκε σημαντικά και το ποσοστό των ετερογενών εκ του συνόλου των ψηφισθεισών τροπολογιών.
Μολονότι η αναλογία μεταξύ σχετικών και ετερογενών τροποποιητικών προσθηκών κατά τους πρώτους μήνες της πρώην τρικομματικής κυβέρνησης συνεργασίας βρισκόταν στο 80% – 20%, στην πορεία του χρόνου μεταβαλλόταν προς όφελος των δεύτερων, φθάνοντας τον Ιούλιο του 2013 στο 44% – 56%. Περίπου στα ίδια επίπεδα κινήθηκε κατά την περίοδο και του δικομματικού κυβερνητικού σχήματος Ν.Δ. – ΠΑΣΟΚ, όπως αποτυπώνεται στον σχετικό πίνακα. Εντούτοις, από τις διπλές εκλογές της άνοιξης του 2014 και τις αλλαγές στην κυβερνητική ατζέντα που επέφερε το αποτέλεσμά τους, η εν λόγω αναλογία επί του συνόλου των πρόσθετων τροποποιητικών ρυθμίσεων κυμάνθηκε μεταξύ του 20% και του 80%. Στους τελευταίους μήνες δε προ της διαδικασίας ανάδειξης νέου Προέδρου της Δημοκρατίας, διαμορφώθηκε στη σαρωτική για τις ετερογενείς αναλογία 15% – 85%.
Υστερα από τις εθνικές εκλογές του Ιανουαρίου του 2015, πάντως, ακολουθήθηκε η ίδια πεπατημένη. Παρά τις διακηρύξεις του νέου πρωθυπουργού και της τότε προέδρου της Βουλής, κατά την ΙΣΤ΄ κοινοβουλευτική περίοδο η συγκυβέρνηση ΣΥΡΙΖΑ-ΑΝΕΛ συνέχισε να νομοθετεί διά μέσου και ετερογενών τροπολογιών. Στα 17 νομοσχέδια που ψηφίστηκαν κατά το διάστημα Φεβρουαρίου – Αυγούστου 2015, ενσωματώθηκαν συνολικά 84 και κατά μ.ο. 5 ανά νομοσχέδιο τροπολογίες. Από αυτές οι 36, ήτοι το 42%, ήταν σχετικές με το αντικείμενο του εκάστοτε νόμου, το 58% δε, υπεισερχόταν σε έτερα κατά περίπτωση πεδία πολιτικής.
Από τα ανωτέρω στοιχεία καταδεικνύεται πως οι ετερογενείς τροπολογίες, μαζί με δευτερογενείς κανονιστικές ρυθμίσεις (προεδρικά διατάγματα και υπουργικές αποφάσεις) συμβάλλουν σε δύο διαχρονικές παθογένειες του διοικητικού μας συστήματος, την πολυνομία και την κακονομία. Η απουσία νομοθετικού προγραμματισμού και σχεδίων δράσης από την πλευρά των υπουργείων εξαιτίας της απουσίας ενός επιτελικού κέντρου διακυβέρνησης, σε συνδυασμό με την ελλιπή γνώση και την πλημμελή εμπειρία των συντακτών νομοσχεδίων, είναι βέβαιο ότι συντείνει στην ενθάρρυνση αυτού καθεαυτού του φαινομένου.
Παράλληλα, η υπερίσχυση πολιτικών, κομματικών, συντεχνιακών, ακόμη και προσωπικών συμφερόντων βρίσκεται σε ανοιχτή σύγκρουση με πρακτικές «καλής νομοθέτησης», θεμελιωμένες στον Ν. 4048/2012, πολλώ δε μάλλον προαγόμενες από το κοινοτικό δίκαιο. Η δε απουσία πραγματικής διαβούλευσης της κεντρικής διοίκησης με διοικητικά στελέχη –διαδραματίζοντα τους συνδετικούς κρίκους μεταξύ κράτους και πολιτών– παρεμποδίζει τον αποτελεσματικό προέλεγχο των συνεπειών των εκάστοτε ρυθμίσεων. Συνέπειες όπως η αποξήλωση μεταρρυθμιστικών προσπαθειών σαν τον ιστό της Πηνελόπης1 ή ο «νομοπληθωρισμός», η ρυθμιστική πλημμυρίδα καθ’ όλη τη διάρκεια της Γ΄ Ελληνικής Δημοκρατίας, ευθυνόμενη πλήρως για την έλλειψη πληροφόρησης από τους πολίτες και τους διοικητικούς λειτουργούς για τις συνεχείς τροποποιούμενες διατάξεις και τη γένεση της γραφειοκρατίας. Μιας, δηλαδή, επίσης αδηφάγου παθογένειας που οδηγεί τους συναλλασσομένους με το Δημόσιο στην αναζήτηση παρακαμπτηρίων οδών και στη διόγκωση των φαινομένων διαφθοράς. Επιπροσθέτως, συνέπειες όπως η ανασφάλεια δικαίου, που αποθαρρύνει το όποιο επενδυτικό ενδιαφέρον, καθώς και η ανομία, η μη εφαρμογή των νόμων που κατακρεουργεί κάθε έννοια κράτους δικαίου. Συνέπειες, τέλος, με κορωνίδα τους τον παραμερισμό της Βουλής, την πλήρη υποβάθμιση του ρόλου και τον περιορισμό της μόνο σε διεκπεραιωτικά καθήκοντα, απόρροια και της πρωθυπουργοκεντρικής λειτουργίας του πολιτικού μας συστήματος.
Κοντολογίς, το νομοθετικό μας παράδοξο, ελέω προχειρότητας αλλά και κομματικού καιροσκοπισμού, ευθύνεται για την αποδόμηση της ισονομίας και την ακύρωση της ισοπολιτείας, που ενθαρρύνονται από φωτογραφικές ρυθμίσεις. Για την αντιμετώπισή του, πέραν της αναγκαίας πολιτικής βούλησης, απαιτούνται πρωτοβουλίες για τη βελτίωση της νομοπαραγωγικής μας διαδικασίας. Πρωτοβουλίες, όπως ο προγραμματισμός, η εκτίμηση των επιπτώσεων και ο έλεγχος των αποτελεσμάτων των κανονιστικών ρυθμίσεων, η πραγματική διαβούλευση με τα διοικητικά στελέχη, η αποκομματικοποίηση θέσεων ευθύνης της διοίκησης, ο συντονισμός του κυβερνητικού έργου και η αποκατάσταση του αποφασιστικού ρόλου της Βουλής, μέσω συνταγματικών τροποποιήσεων. Μόνο έτσι δύνανται να εξασφαλιστούν οι πολυπόθητες για τη νομοθέτηση μιας δημοκρατικής πολιτείας ποιότητα και αποτελεσματικότητα.
1 Μακρυδημήτρης Αντ. (2013), «Υφαίνοντας τον ιστό της Πηνελόπης», εκδόσεις Σάκκουλα, Αθήνα.
* Ο κ. Νίκος Σπ. Ζέρβας, είναι υπ. διδάκτωρ Πανεπιστημίου Αθηνών, συγγραφέας του βιβλίου «Πρωθυπουργοκεντρισμός: Η δεσπόζουσα θέση του αρχηγού της Κυβέρνησης στο πολιτικό μας σύστημα» (εκδ. Μπατσιούλας, 2014).