ΠΟΛΙΤΙΣΜΟΣ

Μεταρρύθμιση του κράτους

Δημήτρης A. Σωτηρόπουλος Κράτος και Μεταρρύθμιση στη Σύγχρονη Νότια Ευρώπη: Ελλάδα – Ισπανία – Ιταλία – Πορτογαλία

εκδ. Ποταμός, σελ. 222

Ποιοι παράγοντες διευκολύνουν ή δυσχεραίνουν τη θεσμική μεταβολή με στόχο τη βελτίωση της αποδοτικότητας, αποτελεσματικότητας και δημοκρατικής λειτουργίας των κρατών στην παροχή υπηρεσιών προς τους πολίτες και τη βελτίωση των οικονομικών τους επιδόσεων; Σε ποιο βαθμό κράτη που αντιμετωπίζουν παρόμοιες προκλήσεις από το παγκόσμιο και περιφερειακό τους περιβάλλον συγκλίνουν ως προς τις δομές και λειτουργίες που επιτελούν; Η διεθνής βιβλιογραφία προσφέρει πλειάδα θεωρητικών υποθέσεων εργασίας ως προς τα κίνητρα, το περιεχόμενο και την τελική έκβαση των μεταρρυθμιστικών εγχειρημάτων σε ευρωπαϊκό και διεθνές επίπεδο. Αφετηρία των σχετικών προβληματισμών αποτελεί η εμπειρική παρατήρηση ότι η ένταση των ρυθμών όσμωσης μεταξύ εθνικών και υποεθνικών φορέων σε διεθνείς και υπερεθνικούς οργανισμούς δεν οδήγησε στην αναμενόμενη από πολλούς σύγκλιση των διοικητικών συστημάτων.

Η μελέτη του Δ.Α. Σωτηρόπουλου επιχειρεί να αναδείξει την παραπάνω προβληματική επικεντρώνοντας την ανάλυση στις χώρες της νότιας Ευρώπης. Παρά τις σημαντικές διαφορές τους, Ιταλία, Ισπανία, Πορτογαλία και Ελλάδα, αντιμετωπίζονται από τη διεθνή βιβλιογραφία ως μια ιδιαίτερη και εν πολλοίς ιδιόμορφη γεωγραφική ενότητα τόσο ως προς βασικά κοινωνικά χαρακτηριστικά τους όσο και ως προς την οργάνωση και λειτουργία των κρατικών τους μηχανισμών. Η διεθνής απομόνωση των δεκαετιών του 1950 και 1960 και η σχεδόν ταυτόχρονη μετάβαση των χωρών αυτών στη δημοκρατία κατά τη δεκαετία του 1970, συνέβαλαν σε ένα βαθμό στη συγκρότηση ενός στερεοτυπικού μοντέλου νοτιοευρωπαϊκού κρατικού μηχανισμού. Οπως σε κάθε στερεότυπο, υπερτονίζονται ομοιότητες, απλοποιούνται και γενικεύονται πολύπλοκα φαινόμενα, όπως η εκτεταμένη πολιτικοποίηση και τα πελατειακά κριτήρια στην αντιμετώπιση των αιτημάτων των πολιτών, ο έντονος φορμαλισμός, η διαφθορά και η αναποτελεσματικότητα στην παρακολούθηση και επιβολή των νόμων. Τα χαρακτηριστικά αυτά συγκροτούν μια ιδιαίτερη μορφή ημιτελούς προσαρμογής στο βόρειο-ευρωπαϊκό Βεμπεριανό ιδεότυπο γραφειοκρατικής οργάνωσης του κράτους με κοινό παρανομαστή την αδυναμία ταχείας προσαρμογής σε εξωγενείς προκλήσεις για θεσμική μεταβολή.

Τεράστια πρόοδος

Σε ποιο βαθμό οι στερεοτυπικές αυτές αναφορές αντανακλούν τη σύγχρονη πραγματικότητα; Ακόμη και ο πιο δύσπιστος αναλυτής αναγνωρίζει την τεράστια πρόοδο των χωρών της νότιας Ευρώπης τις τελευταίες δεκαετίες. Από την διεθνή απομόνωσή τους τη δεκαετία του 1970, οι χώρες αυτές βρίσκονται σήμερα στο επίκεντρο των πολιτικών και οικονομικών εξελίξεων σε περιφερειακό και διεθνές επίπεδο. Σε λίγα μόλις χρόνια από την κατάρρευση των δικτατορικών καθεστώτων κατάφεραν να εδραιώσουν δημοκρατικά συστήματα που επιτρέπουν την εναλλαγή κομμάτων στην εξουσία. Τα τελευταία χρόνια, οι οικονομίες τους αναπτύσσονται με ρυθμούς υψηλότερους από τον μέσο όρο της Ευρωζώνης. Οι Νοτιοευρωπαίοι δεν αποτελούν πια φθηνό εργατικό δυναμικό για τη βιομηχανία του Βορρά αλλά ανταγωνίζονται με ίσους όρους τους Βόρειοευρωπαίους στην αγορά εργασίας.

Παρά την αναμφισβήτητη αυτή πρόοδο, ο εκσυγχρονισμός των διοικητικών συστημάτων αποτελεί ακόμη το κύριο ζητούμενο και εν πολλοίς το κεντρικό πολιτικό διακύβευμα. Η μελέτη αναδεικνύει συστηματικά την πορεία των μεταρρυθμίσεων των κεντρικών κρατικών μηχανισμών από το 1975 έως το 2000. Από τη συγκριτική ανάλυση αναδεικνύεται μια σαφής τάση μετασχηματισμού των δομών και λειτουργιών των κρατών αυτών προς κατευθύνσεις που συνάδουν με ιστορικά διαμορφωμένα αιτήματα δημοκρατικής διακυβέρνησης, όπως η ομοσπονδιοποίηση στην Ισπανία, η ανάδειξη των περιφερειών στην Ιταλία και η βελτίωση της αποτελεσματικότητας των κεντρικών διοικήσεων σε Ελλάδα και Πορτογαλία. Η επιτυχία των μεταρρυθμίσεων αυτών εξαρτάται από τη συνάρθρωση μιας σειράς όρων που συντελούν στην επιτυχή ένταξη μεταρρυθμιστικών πρωτοβουλιών στην θεματική διάταξη. Ο συνδυασμός έντονων εσωτερικών πιέσεων για μεταρρύθμιση από την κοινωνία των πολιτών και τα συλλογικά συμφέροντα και εξωγενών πιέσεων από την ένταξη στην Ε.Ε. και τον διεθνή ανταγωνισμό αποτελούν τις αναγκαίες και ικανές συνθήκες επιτυχούς μεταβολής.

Διάψευση στερεοτύπων

Το αποτέλεσμα της ανάλυσης δεν εκπλήσσει. Διαφορετικά πολιτικά συστήματα αντιδρούν με διαφορετικό τρόπο στις εξωγενείς και ενδογενείς πιέσεις που αναλύει ο συγγραφέας. Η διάψευση του στερεότυπου της κοινωνικής και θεσμικής ομοιογένειας στη νότια Ευρώπη έχει εξαιρετικό ενδιαφέρον. Ωστόσο, από την ανάλυση δεν διαφαίνονται με σαφήνεια οι παράγοντες που προκαλούν τη ιδιότυπη αυτή συνάρθρωση εξωτερικών και εσωτερικών πιέσεων από φορείς με ετερογενείς βασικές προτιμήσεις και συμφέροντα ως προς το ουσιαστικό περιεχόμενο των επιδιωκόμενων μεταρρυθμίσεων.

Η αντικειμενική, πολλές φορές, δυσχέρεια στην ανάδειξη των ποιοτικών ή ποσοτικών χαρακτηριστικών των δύο αυτών βασικών συνθηκών που οδηγούν στην θεσμική μεταβολή περιορίζει τη δυνατότητα σύνδεσής τους με τη διαφαινόμενη πορεία των θεσμικών μεταρρυθμίσεων στις παραπάνω χώρες και σχετικοποιεί την αναλυτική τους αξία. Σε ποιο βαθμό οι μεταρρυθμίσεις αυτές δικαιώνουν τις προσδοκίες για βελτίωση της αποτελεσματικότητας και αποδοτικότητας του δημόσιου τομέα στην παροχή δημόσιων αγαθών; Αναπόφευκτα, η απάντηση στο καίριο αυτό ερώτημα προϋποθέτει την προσθήκη μιας δεύτερης, ίσως πιο επίπονης, συγκριτικής διάστασης μεταξύ διαφορετικών τομεακών πολιτικών. Η εν λόγω μελέτη προσφέρει, πάντως, σημαντικά μεθοδολογικά και θεωρητικά ερεθίσματα για μελλοντική ανάλυση των παραγόντων που επηρεάζουν την πορεία του διοικητικού εκσυγχρονισμού στη νότια Ευρώπη.