ΔΗΜΗΤΡΗΣ Α. ΣΩΤΗΡΟΠΟΥΛΟΣ,
ΒΑΣΙΛΙΚΗ ΝΤΑΛΑΚΟΥ (επιμ.)
Το Σύγχρονο Διοικητικό
Σύστημα στην Ελλάδα
εκδ. Ελληνικό Ανοικτό Πανεπιστήμιο, 2021, σελ. 440
Η δημόσια διοίκηση αποτελεί κύριο πυλώνα/φορέα δράσης στο πλαίσιο της εκτελεστικής λειτουργίας, που μαζί με την κυβέρνηση συμμετέχει στην εφαρμογή των δημόσιων πολιτικών, ίσως την πιο κρίσιμη φάση του κύκλου δημόσιας πολιτικής. Η θεωρητική προσέγγιση της ποιότητας διακυβέρνησης (quality of government) έχει επισημάνει τις κρίσιμες μεταβλητές από άποψη αποτελεσματικότητας και λογοδοσίας της διοίκησης, όπως η αμεροληψία (impartiality), το κράτος δικαίου και η καταπολέμηση της διαφθοράς, που μπορεί να επηρεάζουν αποφασιστικά τη διοικητική ικανότητα (administrative capacity) μιας χώρας και συνεπώς την ποιότητα και ποσότητα των δημόσιων αγαθών και υπηρεσιών. Επιπροσθέτως, δεδομένου ότι η θεσμική επίδοση –και όχι πολιτισμικοί ή άλλοι παράγοντες– επηρεάζει καθοριστικά το επίπεδο θεσμικής εμπιστοσύνης (institutional trust), η διοικητική ικανότητα παίζει κρίσιμο ρόλο ως προς την εμπέδωση της εμπιστοσύνης των πολιτών προς τους θεσμούς της πολιτείας.
Ο συλλογικός τόμος «Το Σύγχρονο Διοικητικό Σύστημα στην Ελλάδα», που επιμελήθηκαν ο Δημήτρης Α. Σωτηρόπουλος και η Βασιλική Νταλάκου, και εκδόθηκε πρόσφατα από τις εκδόσεις του Ελληνικού Ανοικτού Πανεπιστημίου (ΕΑΠ), επικεντρώνεται στη συνοπτική ανάλυση και παρουσίαση όλων των πτυχών του συστήματος δημόσιας διοίκησης στην Ελλάδα, και το κάνει με συνεκτικό, εμπεριστατωμένο και εύληπτο τρόπο.
Συνεπώς, προσφέρει πλούσιο εμπειρικό υλικό για την αξιολόγηση των επιδόσεων της ελληνικής δημόσιας διοίκησης ως προς την ποιότητα διακυβέρνησης. Στα δεκαέξι κεφάλαια του τόμου οι συγγραφείς εξετάζουν το συνταγματικό πλαίσιο της δημόσιας διοίκησης, τις σχέσεις δημόσιας διοίκησης και πολιτικής εξουσίας, καθώς και τον ρόλο της στην εφαρμογή των δημόσιων πολιτικών και στη ρυθμιστική διακυβέρνηση.
Επίσης, παρουσιάζονται ο δημόσιος τομέας, η κυβέρνηση και τα κυβερνητικά όργανα, τα υπουργεία, οι φορείς της δημόσιας διοίκησης σε κεντρικό, περιφερειακό και τοπικό επίπεδο, οι θεσμοί ελέγχου της διοίκησης, οι ανεξάρτητες αρχές, οι κατηγορίες δημοσίων υπαλλήλων, τα συστήματα προσλήψεων, το υπηρεσιακό καθεστώς και η κινητικότητα των υπαλλήλων.
Τέλος, αναλύονται πολιτισμικά και δομο-λειτουργικά χαρακτηριστικά της δημόσιας διοίκησης διαχρονικά, τοποθετούνται σε συγκριτική προοπτική η οργάνωση, η λειτουργία και το προσωπικό της διοίκησης και συνοψίζονται οι αντιδράσεις της διοίκησης στην πανδημία.
Τα κεφάλαια του τόμου αναδεικνύουν τη διαχρονική διάσταση μεταξύ «κρατισμού» και «εκσυγχρονισμού» στην εξέλιξη της ελληνικής δημόσιας διοίκησης. Ο κρατισμός αναφέρεται στην κυριαρχία στοιχείων συγκεντρωτισμού και νομικισμού (legalism) στη λειτουργία της διοίκησης. Αν και αυτά αποτελούν κοινά χαρακτηριστικά και άλλων χωρών, κυρίως της νότιας Ευρώπης, δεν παύουν, σε συνδυασμό με ιστορικά εμπεδωμένες ελληνικές ιδιαιτερότητες των πελατειακών δικτύων και της πολιτικοποίησης της δημόσιας διοίκησης, να έχουν σοβαρές συνέπειες για τη διοικητική ικανότητα και την αποτελεσματικότητα της διοίκησης.
Η έννοια του εκσυγχρονισμού από την άλλη παραπέμπει στην κυριαρχία μεταρρυθμιστικών τάσεων, είτε με τη μορφή σταδιακών, σωρευτικών αλλαγών (incrementalism), όπως η δημιουργία ανεξάρτητων αρχών, η «Διαύγεια», η εισαγωγή στοιχείων του Νέου Δημόσιου Μάνατζμεντ (ΝΔΜ) και ηλεκτρονικής διακυβέρνησης, είτε με τη μορφή ραγδαίων/ριζικών αλλαγών σε περιόδους κρίσης (periods of critical juncture), όπως ο εξορθολογισμός ή μείωση του αριθμού υπηρεσιακών μονάδων στα υπουργεία.
Ενώ η πρώτη μορφή εκσυγχρονισμού έχει επηρεασθεί, εν μέρει τουλάχιστον, από τη διαδικασία σταδιακού εξευρωπαϊσμού της χώρας, η δεύτερη σχετίζεται περισσότερο με την περίοδο των μνημονίων.
Ωστόσο, παρά τις προβλέψεις της θεωρίας περί σχετικής υποχώρησης των προϋπαρχόντων δομικών χαρακτηριστικών σε περιόδους κρίσης, στην περίπτωση της Ελλάδας τα δομικά χαρακτηριστικά της δημόσιας διοίκησης αποδείχθηκαν ιδιαίτερα ανθεκτικά, οδηγώντας σε περιορισμένη επιτυχία ή ακύρωση των μεταρρυθμίσεων. Ετσι, τόσο το Quality of Government Institute του Πανεπιστημίου του Gothenburg το 2015 όσο και πιο πρόσφατες (2019) έρευνες κατατάσσουν την Ελλάδα μεταξύ των ουραγών στην Ε.Ε., ιδιαίτερα ως προς την πολιτική μεροληψία και τον βαθμό πολιτικοποίησης της διοίκησης.
Το ακροτελεύτιο κεφάλαιο συνοψίζει τις τρέχουσες προκλήσεις για την ελληνική δημόσια διοίκηση. Εκτός από την προφανή ανάγκη αξιολόγησης της πρόσφατης (2019) μεταρρύθμισης που στοχεύει στην αντιμετώπιση του γνωστού από παλαιότερες έρευνες προβλήματος της έλλειψης συντονισμού μεταξύ του γραφείου/γραμματείας του πρωθυπουργού, ως πυρήνα της εκτελεστικής λειτουργίας (core executive), και των υπουργείων, επισημαίνονται οι προκλήσεις της περαιτέρω ψηφιοποίησης της δημόσιας διοίκησης, της δημιουργίας διοικητικής ελίτ, της τηλεργασίας, της ανισοκατανομής του προσωπικού, της πολυνομίας και της αποκέντρωσης.
Συμπερασματικά, πρόκειται για ένα ιδιαίτερα χρήσιμο εγχειρίδιο τόσο για τους φοιτητές όσο και για το ευρύτερο κοινό.
* Ο κ. Χρήστος Ι. Παρασκευόπουλος είναι καθηγητής Πανεπιστημίου Μακεδονίας.