ΔΗΜΗΤΡΗΣ Α. ΣΩΤΗΡΟΠΟΥΛΟΣ,
ΛΕΩΝΙΔΑΣ ΧΡΙΣΤΟΠΟΥΛΟΣ
Πολυνομία και κακονομία στην Ελλάδα. Ενα σχέδιο για ένα καλύτερο και αποτελεσματικότερο κράτος
εκδ. διαΝΕΟσις, 2017, σελ. 232
Τα φαινόμενα της πολυνομίας και της κακονομίας, αν και στενά συνδεδεμένα με τον νομικό πολιτισμό μιας χώρας, δεν αποτελούν απλώς δικαιικά προβλήματα, δεν περιορίζονται δηλαδή στην κανονιστική σφαίρα, ούτε εμπλέκουν αποκλειστικά τη νομοθετική και τη δικαστική λειτουργία μιας πολιτείας. Εκπορεύονται, αντίθετα, από τη μορφολογία του ευρύτερου πολιτικοδιοικητικού συστήματος και αφορούν πρωτίστως τον τρόπο άσκησης δημόσιων πολιτικών. Εχουν δε αρνητικές επιπτώσεις στη ρυθμιστική και παροχική παραγωγή των κρατικών υπηρεσιών και ως εκ τούτου στην καθημερινότητα των πολιτών και στη δραστηριότητα των επιχειρήσεων.
Η εμπεριστατωμένη μελέτη των Δημήτρη Α. Σωτηρόπουλου , καθηγητή της Πολιτικής Επιστήμης στο Πανεπιστήμιο Αθηνών, και Λεωνίδα Χριστόπουλου, υποψήφιου διδάκτορος στο ίδιο γνωστικό πεδίο και πανεπιστήμιο, αναδεικνύει αυτές ακριβώς τις κομβικές διαστάσεις του ζητήματος. Από τον τίτλο ακόμη της μελέτης –που εκπονήθηκε ως ερευνητικό έργο του οργανισμού διαΝΕΟσις– καθίσταται σαφές ότι η κατανόηση και θεραπεία της πολυνομίας και της κακονομίας συνιστούν προϋποθέσεις βελτίωσης της αποτελεσματικότητας του κράτους. Ορίζονται μάλιστα εξαρχής ως διαστάσεις ενός τριπτύχου που εμπεριέχει και τη γραφειοκρατία. Ακριβέστερα, ορίζονται ως γενεσιουργοί αιτίες της γραφειοκρατίας, όχι μεν αποκλειστικές, ωστόσο ισχυρές.
Η κακονομία, επισημαίνουν οι συγγραφείς, δεν εξαντλείται στην πολυνομία. Μπορεί να υπάρξουν νόμοι λίγοι αλλά κακοί. Ωστόσο, για λόγους ποικίλους, η πολυνομία εμπεριέχεται στην κακονομία.
Οπως προκύπτει από τη μελέτη, πολυνομία στη χώρα μας καταγράφεται ιδίως στους τομείς της φορολογικής, πολεοδομικής και περιβαλλοντικής πολιτικής, καθώς και της κοινωνικής ασφάλισης, με ιδιαίτερα προβληματικό πεδίο αυτό των συντάξεων. H έρευνα για την περίοδο 2001-2015 καταγράφει περίπου 750 νόμους και 3.452 Προεδρικά Διατάγματα.
Τα αίτια της πολυνομίας κατατάσσονται από τους συγγραφείς σε τρεις κατηγορίες: (α) κοινωνικοπολιτικά (το πελατειακό σύστημα, οι πιέσεις ομάδων συμφερόντων), (β) διοικητικά/οργανωσιακά (το συγκεντρωτικό διοικητικό σύστημα αλλά και η διεύρυνση του ρόλου του κράτους, που όμως θα έπρεπε μάλλον να ταξινομηθεί στην πρώτη κατηγορία) και (γ) σε νομικά αίτια (όπως η σύνδεση του εθνικού με το ευρωπαϊκό και το διεθνές δίκαιο αλλά και το «μακροσκελές και υπερφορτωμένο Σύνταγμα»). Το βιβλίο ολοκληρώνεται με παράθεση μεσοπροθέσμων και βραχυπροθέσμων τεχνικών προτάσεων για την υπέρβαση των προβλημάτων πολυνομίας.
Η μελέτη αυτή θα μπορούσε βάσιμα να χαρακτηρισθεί η πληρέστερη από τις μέχρι σήμερα δημοσιοποιημένες αναλύσεις του θέματος στη χώρα μας. Ωστόσο ο αναγνώστης μένει και στην περίπτωση αυτή με το κενό της συγκριτικής τεκμηρίωσης. Γιατί, αίφνης, οι 750 νόμοι και τα 3.500 Προεδρικά Διατάγματα της δεκαπενταετίας (ήτοι 50 νόμοι και 230 Π.Δ. κατ’ έτος) συνιστούν πολυνομία; Γιατί κρίνονται ως υπερβάλλουσα κανονιστική ύλη; Γιατί, με λίγα λόγια, θεωρούνται πολλά; Για να απαντηθούν τα ερωτήματα αυτά, απαιτείται συγκριτική ανάλυση και αντίστοιχα στοιχεία από συγκρίσιμα πολιτικοδιοικητικά συστήματα. Η αλήθεια είναι ένα τέτοιο εγχείρημα είναι ιδιαίτερα δυσχερές. Η σχετική βιβλιογραφία ποσοτικής τεκμηρίωσης είναι, κατ’ αρχήν, περιορισμένη. Ενώ υπάρχει εκτενής και αναλυτικότατη μεθοδολογική βιβλιογραφία που εστιάζεται σε ζητήματα καλής νομοθέτησης (better regulation), τα οποία και συζητούνται εκτενώς στα σχετικά κεφάλαια του βιβλίου, ποσοτικές αναλύσεις αντίστοιχες και κυρίως συγκρίσιμες με την επιχειρηθείσα από τους συγγραφείς είναι λιγοστές. Επιπλέον, οι διαφορετικές θεσμικές διαδρομές και πραγματικότητες των δυνητικά συγκρίσιμων πολιτειακών οντοτήτων δημιουργούν προβλήματα συγκρισιμότητας.
Η έκταση της κανονιστικής ύλης δεν καθορίζεται ασφαλώς από το μέγεθος της επικράτειας εφαρμογής της αλλά, όπως αναφέρουν και οι συγγραφείς, από τα πεδία δημόσιας πολιτικής στα οποία υπάρχει ρυθμιστική παρέμβαση, την «πυκνότητα» της εν λόγω παρέμβασης, αλλά, θα μπορούσε να προστεθεί, και από τη θεσμική αρχιτεκτονική των πεδίων αυτών, η οποία καθορίζει την κατανομή σχεδιαστικών και εφαρμοστικών αρμοδιοτήτων μεταξύ επιπέδων διακυβέρνησης. Οι διαστάσεις αυτές χρήζουν προσεκτικής διάκρισης ώστε τα πεδία που αντιπαραβάλλονται να είναι πράγματι συγκρίσιμα. Θα ήταν εξαιρετικά ενδιαφέρον εάν οι ερευνητές επεξεργάζονταν περαιτέρω το αναλυτικό τους σχήμα και το ενέτασσαν σε μια συγκριτική προοπτική. Μια τέτοια μελέτη θα είχε, πέραν της εθνικής, και σημαντική ευρωπαϊκή προστιθέμενη αξία.
* Ο κ. Θεόδωρος Ν. Τσέκος είναι αναπληρωτής καθηγητής Δημόσιας Διοίκησης και διευθυντής του Εργαστηρίου Μελέτης Θεσμών Διακυβέρνησης και Οικονομικής Ολοκλήρωσης του Τεχνολογικού Εκπαιδευτικού Ιδρύματος Πελοποννήσου.