ΔΙΕΘΝΗΣ ΟΙΚΟΝΟΜΙΑ

Οι Γερμανοί δικαστές και η ΕΚΤ

Η απόφαση του γερμανικού Συνταγματικού Δικαστηρίου της 5ης Μαΐου προκάλεσε αίσθηση και ανησυχίες για το μέλλον της Ευρώπης. (Φωτ. EPA)

Το Γερμανικό Ομοσπονδιακό Συνταγματικό δικαστήριο (ΓΟΣΔ), με την τελική απόφασή του της 5.5.2020 (110 σελ.), αμφισβήτησε τη νομιμότητα του προγράμματος ποσοτικής χαλάρωσης PSPP της ΕΚΤ, αρνούμενο μάλιστα να συμμορφωθεί με την απόφαση της 11.12.2018 του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ενωσης (ΔΕΕ, Weiss, C-493/17) την οποία εκείνο είχε προκαλέσει μέσω προδικαστικής παραπομπής. Το ΓΟΣΔ επέλεξε, στη δική του απόφαση, να επιβάλει τις δικές του απόψεις ως ορθές, χαρακτηρίζοντας τις απόψεις του ΔΕΕ «ακατανόητες» και προσάπτοντάς του μάλιστα ότι εξέδωσε απόφαση «καθ’ υπέρβασιν αρμοδιότητος» (ultra vires). Η απόφαση της 5ης Μαΐου προκάλεσε αίσθηση και ανησυχίες για το μέλλον της Ευρώπης. Το ΔΕΕ και η ΕΚΤ προχώρησαν σε σκληρές δηλώσεις και η πρόεδρος της Ευρωπαϊκής Επιτροπής απείλησε να κινήσει διαδικασία παραβάσεως κατά της Γερμανίας. Εγινε τον Μάιο και τον Ιούνιο ευρεία συζήτηση στον Τύπο ανά την Ευρώπη και στην Ελλάδα. Εξέφρασαν απόψεις γνωστοί δημοσιολόγοι και συνταγματολόγοι –Πρ. Παυλόπουλος (1), Β. Σκουρής, Ευ. Βενιζέλος και άλλοι–, αλλά και οικονομολόγοι και πολιτειολόγοι.

Στόχος μας δεν είναι να παρέμβουμε στις θεσμικές πτυχές της υπόθεσης αλλά να επικεντρωθούμε στις νομισματικές και στον τρόπο που έκλεισε.
Ας δούμε κατ’ αρχάς, συνοπτικά, την ουσία της υπόθεσης. Το επίδικο θέμα ήταν το PSPP, το πρόγραμμα ποσοτικής χαλάρωσης (2) που υιοθέτησε η ΕΚΤ με την απόφασή της 2015/774 και το οποίο αναφερόταν στην απόκτηση εκ μέρους της ομολόγων κρατικών φορέων που ήταν αντικείμενο διαπραγμάτευσης στη δευτερογενή αγορά τίτλων.

Το ΓΟΣΔ δεν έφθασε στο σημείο να υποστηρίξει ότι το PSPP παραβιάζει ευθέως την απαγόρευση νομισματικής χρηματοδότησης των προϋπολογισμών των κρατών-μελών του άρθρου 123 ΣΛΕΕ. Αμφισβήτησε όμως πολλές πτυχές του. Το αντιμετώπισε ως ένα μέτρο υβριδικό, του οποίου ο κύριος στόχος ανήκει στη νομισματική πολιτική (διατήρηση σταθερότητας τιμών: να φθάσει ο ρυθμός πληθωρισμού κάτω του 2% ή και πολύ κοντά σ’ αυτό). Ομως το μέσο που χρησιμοποιήθηκε (η μείωση των επιτοκίων μέσω της μαζικής αγοράς ομολόγων) είχε και παρενέργειες οικονομικής πολιτικής, η οποία ανήκει στην αρμοδιότητα των κρατών-μελών. Ετσι η μείωση των επιτοκίων ωφέλησε χώρες της Νότιας Ευρώπης, όπως η Ιταλία και η Ελλάδα, ώστε να μπορούν να δανείζονται στις διεθνείς αγορές με επιτόκιο που να προσεγγίζει το γερμανικό (μείωση των περίφημων spreads). Από την άλλη πλευρά όμως, έβλαψε τους αποταμιευτές άλλων χωρών (βλ. Γερμανία) συρρικνώνοντας τα επιτόκια των καταθέσεών τους, καθώς δημιούργησε ακόμη και αρνητικά επιτόκια, και προκαλώντας προβλήματα στις ασφαλιστικές εταιρείες και στα συνταξιοδοτικά ταμεία όσον αφορά τις τοποθετήσεις τους. Με νομική ορολογία, κατηγόρησε την ΕΚΤ ότι αγνόησε την περίφημη αρχή της αναλογικότητας που κατοχυρώνει η Συνθήκη στα άρθρα 5 παρ. 1 και παρ. 4 (δηλ. δεν εξέτασε τις συνολικές, προς κάθε πλευρά, επιπτώσεις του προγράμματός της).

Την ίδια μομφή επέρριψε και στο ΔΕΕ, με τον ισχυρισμό ότι κατά τρόπο μεθοδολογικά αστήρικτο αγνόησε εντελώς τα πραγματικά οικονομικά αποτελέσματα του προγράμματος. Αξίζει να σημειωθεί ότι η απόφαση του ΔΕΕ αφιερώνει στην εξέταση της αναλογικότητας 30 παραγράφους – σκέψεις (70-100).

Εχοντας λοιπόν αυτές τις απόψεις και απορρίπτοντας προκλητικά την απόφαση του ΔΕΕ, το ΓΟΣΔ ζήτησε:

Από τη γερμανική κυβέρνηση και το Ομοσπονδιακό Κοινοβούλιο (Bundestag) να εξασφαλίσουν ότι η ΕΚΤ θα διεξαγάγει αξιολόγηση αναλογικότητας του προγράμματος.

Από το συμβούλιο διοικητών της ΕΚΤ να υιοθετήσει νέα απόφαση, τροποποιητική αυτής του 2015, η οποία να αποδεικνύει κατά τρόπο κατανοητό(!) και ουσιαστικό ότι οι στόχοι νομισματικής πολιτικής που επιδιώκονται από το PSPP δεν είναι δυσανάλογοι προς τα αποτελέσματα οικονομικής και δημοσιονομικής πολιτικής.

Εθεσε προθεσμία μεγίστης διάρκειας τριών μηνών (έως τις 3 Αυγούστου), για να γίνει ο αναγκαίος συντονισμός με το ευρωσύστημα και να ικανοποιηθούν οι απαιτήσεις της. Σε ενάντια περίπτωση, η Bundesbank:

Δύναται (may) να μη μετέχει πλέον στην εφαρμογή και εκτέλεση της επίδικης απόφασης της ΕΚΤ.

Οφείλει (must) να εξασφαλίσει ότι τα ομόλογα που έχουν ήδη αγορασθεί και κρατούνται στο χαρτοφυλάκιό της θα επαναπωληθούν βάσει μιας –ενδεχομένως μακροπρόθεσμης– στρατηγικής, σε συντονισμό με το ευρωσύστημα.

(Η ΕΚΤ διατηρεί πάντα το δικαίωμα να επαναπωλεί τα ομόλογα του προγράμματος πριν από τη λήξη τους, αλλά δεν το έχει κάνει έως τώρα. Ετσι στον ισολογισμό της έχει ομόλογα αξίας πάνω από 2,5 τρισ. ευρώ, από τα οποία 500 δισ. κρατούνται από την Bundesbank.)

Επειτα από ενδογερμανικές δια-βουλεύσεις, ο ρόλος του μεσολαβητή ανατέθηκε στην Bundesbank. Σε μια πρώτη κίνηση η ΕΚΤ δημοσίευσε τα πρακτικά της συνόδου του συμβουλίου διοικητών της, της 4.6.2020, όπου συζητήθηκε η αναλογικότητα. Στη συνέχεια διαβίβασε στην Bundesbank και άλλα αδημοσίευτα σχετικά έγγραφα που έφθαναν χρονικά ώς τις αρχές του 2015. Η Bundesbank, με τη σειρά της, έστειλε τα έγγραφα στον υπ. Οικονομικών και στην πρόεδρο της Bundesbank. Ο τελευταίος, ο πολύ γνωστός μας Βόλφγκανγκ Σόιμπλε, σε συνεδρίαση της αρμόδιας επιτροπής, είπε ότι η καλύτερη τακτική είναι η αδράνεια (inaction) βλ. FT 1.6.2020).

Η Bundesbank βρέθηκε προφανώς σε λεπτή θέση:

Από τη μια πλευρά, βάσει του γερμανικού συντάγματος του 1949 είναι ανεξάρτητη, μη υποκείμενη στις εντολές της κυβέρνησης η της Bundestag, δεσμεύεται όμως από το σύνταγμα και την ερμηνεία του από το ΓΟΣΔ.

Από την άλλη πλευρά, είναι μέλος του ευρωσυστήματος, ο διοικητής της είναι μέλος του συμβουλίου διοικητών της ΕΚΤ και μετέχει στην έκδοση των κανονισμών και αποφάσεών της (132 παρ. 1 ΣΛΕΕ, Καταστ. 34 παρ. 1). Ως εθνική κεντρική τράπεζα, μέλος της ΕΚΤ, οφείλει να ενεργεί σύμφωνα με τους προσανατολισμούς και τις οδηγίες της.

Στην ακραία δηλαδή περίπτωση που η Bundesbank υπάκουε στις απαιτήσεις του ΓΟΣΔ και π.χ. έπαυε να αγοράζει ομόλογα βάσει του προγράμματος PSPP, η ΕΚΤ είχε δικαίωμα να κινήσει εναντίον της διαδικασία παραβάσεως και να προσφύγει στο ΔΕΕ (καταστατ. 35 παρ. 6). Να προστεθεί σε όλες αυτές τις αντιφάσεις και το γεγονός ότι ο διοικητής της Bundesbank Γενς Βάιντμαν συστηματικά από το 2015, στο πλαίσιο της ΕΚΤ, είχε αντιταχθεί στο PSPP, κρίνοντάς το ουσιαστικά «νομισματική χρηματοδότηση». Ενα άλλο δείγμα του δυσχερούς ισορροπητικού ρόλου που ανέλαβε η Bundesbank είναι ότι ο εκπρόσωπός της αρνήθηκε να διευκρινίσει αν θα υπάρξουν επίσημες δηλώσεις ή αν απλώς η προθεσμία της 3ης Αυγούστου θα περάσει χωρίς να συμβεί τίποτε.
Το νέο μέλος του ΓΟΣΔ, η Αστριντ Βαλραμπενστάιν (που αντικατέστησε τον απελθόντα στις 30.6, λόγω ηλικίας, πρόεδρό του), η οποία θεωρείται φιλοευρωπαία, σε δηλώσεις της στη Frankfurter Allgemeine Zeitung ( Le Monde, 26.5.2020) υπαινίχθηκε ότι η απόφαση του ΓΟΣΔ δεν πρέπει να λαμβάνεται και επί λέξει(!) ούτε είναι απαραίτητο να εκδοθεί νέα απόφαση της ΕΚΤ.
Ο γνωστός αιρετικός οικονομολόγος Φρέντερικ Λόρντον είχε προβλέψει (σε ένα καυστικό άρθρο τoυ στη Monde Diplomatique του Ιουνίου) ότι τελικά θα προκύψει ένας τέτοιου τύπου συμβιβασμός. Τι συνέβη τελικά; Ηταν μια «αψιμαχία»; Μια σύγκρουση εγωισμών δικαστών ή, όπως έγραψε ο (Γερμανός) οικονομολόγος Ντάνιελ Γκρος (Project Syndicate, 20.5.2020), το Δικαστήριο της Καρλσρούης ξεκίνησε έναν «καβγά» που δεν μπορούσε να κερδίσει;
Τα πράγματα δεν είναι τόσο απλά.
α) Κατ’ αρχάς η απόφαση του ΓΟΣΔ φώτισε, για ακόμη μία φορά, ορισμένες βαθιές αντιφάσεις που υπάρχουν στη γερμανική πολιτική τάξη και κοινωνία όσον αφορά τη φύση της ευρωπαϊκής κρίσης και τα μέσα για την αντιμετώπισή της. Η αντίδραση σε θέσεις όπως του ΓΟΣΔ, ίσως, μεταξύ άλλων, να ώθησε την καγκελάριο Μέρκελ στην αναπάντεχη και εντυπωσιακή στροφή της, με αποτέλεσμα τη θετική έκβαση του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου της 17-21 Ιουλίου 2020.
β) Η ΕΚΤ διατήρησε τυπικά τη τιμή της: δεν εξέδωσε νέα απόφαση όπως είχε απαιτήσει το ΓΟΣΔ. Κάτι τέτοιο θα ήταν βάναυση παραβίαση της θεσμικής ανεξαρτησίας της.
γ) Το ΓΟΣΔ κέρδισε στα σημεία: όπως παρατήρησε ο πρόεδρος Βασίλειος Σκουρής («Τα Νέα», 18-19/05/2020), το ΓΟΣΔ, εδώ και μία δεκαετία, με τη σταδιακή λήψη (πλαγίων) θέσεων, επεξεργάστηκε μεθοδικά ένα «περίτεχνο εργαλείο» για να αποκτήσει λόγο στα ευρωπαϊκά πράγματα.
Η απόφαση της 5.5.2020 δεν έθιξε το νέο πρόγραμμα της ΕΚΤ, το σχετικό με την κρίση του κορωνοϊού, τι εμποδίζει όμως τους γνωστούς υπερσυντηρητικούς κύκλους να επανέλθουν με νέες προσφυγές και να αρχίσει νέα διελκυστίνδα;
 Τα θέματα που άνοιξε η υπόθεση προχωρούν βαθύτερα, αλλά η συζήτηση δεν μπορεί να γίνει εδώ. Απλά ας δούμε συνοπτικά ποια είναι τα προβλήματα που τίθενται για το μέλλον.
α) Οι λεγόμενες «μη συμβατικές» νομισματικές πολιτικές, όπως η ποσοτική χαλάρωση (QE), πρέπει να εφαρμόζονται μόνο σε περίοδο κρίσης και να έχουν περιορισμένη διάρκεια; Ή η επιστροφή στην «κανονικότητα» είναι αδύνατη πλέον; (Μισέλ Αλιετά, Macroeconomie financière, La Decouverte, 6Η έκδ. 2017.)
β) Μήπως η νέα κρίση του κορωνοϊού και οι επιπτώσεις της ωθούν προς τη μονιμοποίηση του μέτρου; Πολλοί οικονομολόγοι, χωρίς να αμφισβητούν ότι το QE από το 2012 και μετά έσωσε την Ευρωζώνη από κατάρρευση και διάλυση, θεωρούν ότι έχει μακροπρόθεσμα και αρνητικές επιπτώσεις (η δημιουργία άφθονης ρευστότητας οδηγεί σε «φούσκες» στα ακίνητα και στους τίτλους και διευρύνει τις κοινωνικές ανισότητες).
γ) Είναι πλέον ξεπερασμένη με τις σημερινές συνθήκες η περιοριστική εντολή του άρθρου 127 παρ. 1 ΣΛΕΕ, που αναθέτει στην ΕΚΤ ως πρωταρχικό στόχο τη διατήρηση της σταθερότητας των τιμών;
Πρέπει να διευρυνθεί η εντολή αυτή; Ο νομπελίστας νεοκεϊνσιανός οικονομολόγος Τζόζεφ Στίγκλιτζ (Τhe Euro, Norton 2016 κεφ. 6) υπενθυμίζει ότι στις ΗΠΑ, μετά την κρίση του 2008-9, δόθηκαν στη Fed νέες αρμοδιότητες για τη χρηματοπιστωτική σταθερότητα (financial stability).
δ) Ο Αλιετά παρατηρεί ότι η νομισματική πολιτική φθάνει πλέον σε terra incognita.
Αν βέβαια της ανατεθεί πέραν της νομισματικής σταθερότητας και ο στόχος της χρηματοπιστωτικής σταθερότητας, θα πρέπει να της δοθούν και τα ανάλογα νομικά μέσα για την επίτευξή της. Την τελευταία δεκαετία, χρησιμοποιείται ο όρος «μακρο-εποπτική πολιτική» (politique macro – prudentielle) που αναφέρεται στη συνολική σταθερότητα του τραπεζικού και χρηματοπιστωτικού συστήματος. Εννοείται ότι μια τέτοια συμπλήρωση της εντολής της ΕΚΤ θα απαιτήσει πιθανότατα αναθεώρηση της Συνθήκης, με όλες τις αντιρρήσεις που μπορεί αυτό να επιφέρει. Και γενικότερα η αρχιτεκτονική του τομέα χρειάζεται και άλλες επεμβάσεις ώστε η Ε.Ε. να οδεύσει προς μια «γνήσια ΟΝΕ» (όπως είναι ο τίτλος της γνωστής έκθεσης των πέντε προέδρων του 2015 (βλ. γι’ αυτήν, και για τη συνέχεια που έδωσε η Επιτροπή, το άρθρο του Γιώργου Κολυβά στην «Κ» της 26.7.2020). Υπάρχει λοιπόν, μόλις καταλαγιάσει η κρίση της πανδημίας, πολλή δουλειά για την επόμενη δεκαετία και νέες ολονυκτίες στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο.
Qui vivra, verra (που λένε και οι Γάλλοι).

(1). Εκτεταμένο άρθρο του δημοσιεύεται στο τρέχον τεύχος της «Εφημερίδας Διοικητικού Δικαίου».
(2). Η ουσία της ποσοτικής χαλάρωσης (quantitative easing) είναι η μαζική αγορά ομολόγων από την κεντρική τράπεζα στη δευτερογενή αγορά ώστε να αυξηθεί η τιμή τους και να μειωθεί το επιτόκιό τους. Η μέθοδος μπορεί να έχει διάφορες επιδιώξεις και να λάβει διάφορες μορφές.

* Ο κ. Φώτης Μ. Σπαθόπουλος, συντ. δικηγόρος και δρ Οικονομικών του Πανεπιστημίου του Paris I, διετέλεσε νομικός συνεργάτης σε θέματα Ε.Ε. του υπ. Συντονισμού και Εθν. Οικονομίας και προϊστάμενος της Νομικής Διευθύνσεως ΕΟΚ, καθώς και νομικός σύμβουλος στη μόνιμη ελληνική αντιπροσωπεία στις Βρυξέλλες.