ΟΙΚΟΝΟΜΙΑ

Η μακροοικονομική των δημοσιονομικών προσαρμογών

Ο σκοπός μιας δημοσιονομικής προσαρμογής είναι η μείωση των ελλειμμάτων του προϋπολογισμού και η επίτευξη πλεονασμάτων. Τα εργαλεία άσκησης πολιτικής στον τομέα αυτό είναι τα δημόσια έξοδα (δαπάνες για μισθούς, επενδύσεις, άμυνα κ.ά.) και τα δημόσια έσοδα, που επηρεάζονται κυρίως από τη φορολογία (άμεση και έμμεση).

Καθώς πολλές χώρες βγαίνουν από το πλαίσιο δημοσιονομικής προσαρμογής, είναι σημαντικό να επανεξετάσουμε τις μακροοικονομικές επιπτώσεις αυτών των πολιτικών. Σκοπός των πολιτικών δημοσιονομικής προσαρμογής είναι κυρίως η μείωση των δημοσιονομικών ελλειμμάτων. Η δημοσιονομική προσαρμογή (fiscal adjustment) αναφέρεται στις πολιτικές εκείνες που εφαρμόζει μια κυβέρνηση για να βελτιώσει (ή να αποκαταστήσει) τη δημοσιονομική ισορροπία (μείωση των ελλειμμάτων του προϋπολογισμού). Με τον όρο «δημοσιονομική προσαρμογή» ορίζεται η μείωση του δημοσιονομικού ελλείμματος (ή η αύξηση του πλεονάσματος) κατά τουλάχιστον 1,5% ως ποσοστό του ΑΕΠ κατά τη διάρκεια ενός έτους (αυτός ο ορισμός χρησιμοποιήθηκε από τους Alesina, Perotti και Taraves σε δημοσίευσή τους το 1998). Σε πρόσφατο άρθρο μας (Journal of International Money and Finance, forthcoming), χρησιμοποιώντας δεδομένα από τον Οργανισμό Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης  (ΟΟΣΑ) για τη χρονική περίοδο 1970-2016, εξετάζουμε την επιτυχία των πολιτικών αυτών και τις μακροοικονομικές επιπτώσεις τόσο των επιτυχημένων όσο και των αποτυχημένων δημοσιονομικών προσαρμογών στις 28 χώρες της Ευρωπαϊκής Ενωσης (Ε.Ε.).

Το σημείωμα αυτό προσπαθεί να απαντήσει σε τρία ερωτήματα:

1. Ποιες δημοσιονομικές προσαρμογές είναι επιτυχημένες και ποιες αποτυχημένες;
Μια προσαρμογή κρίνεται επιτυχημένη εάν ισχύει τουλάχιστον μία από τις παρακάτω δύο συνθήκες: 

α. Ο μέσος όρος του δημοσιονομικού ισοζυγίου στα τρία χρόνια μετά την προσαρμογή να είναι κατά 2% μεγαλύτερος σε σχέση με τη χρονιά που έλαβε χώρα η προσαρμογή.

β. Ο λόγος δημόσιου χρέους προς το ΑΕΠ, τρία χρόνια μετά το έτος προσαρμογής, να είναι τουλάχιστον 5% μικρότερος σε σχέση με τον ίδιο λόγο τη χρονιά που έλαβε χώρα η προσαρμογή.

Αν καμία από τις δύο αυτές συνθήκες δεν ικανοποιείται, η προσαρμογή κρίνεται αποτυχημένη.
Στο δείγμα που χρησιμοποιήσαμε, εντοπίστηκαν 175 περιπτώσεις οι οποίες εμπίπτουν στον ορισμό της δημοσιονομικής προσαρμογής, από τις οποίες 63 ταυτοποιήθηκαν ως επιτυχημένες, σύμφωνα με τις παραπάνω δύο συνθήκες, ενώ οι υπόλοιπες 112 ως αποτυχημένες.

2. Ποιες δημοσιονομικές πολιτικές είναι επιτυχημένες, αυτές που βασίζονται στη μείωση των εξόδων ή αυτές που βασίζονται στην αύξηση των εσόδων;

Ο σκοπός μιας δημοσιονομικής προσαρμογής είναι η μείωση των ελλειμμάτων του προϋπολογισμού και η επίτευξη πλεονασμάτων. Τα εργαλεία άσκησης πολιτικής στον τομέα αυτό είναι τα δημόσια έξοδα (δαπάνες για μισθούς, επενδύσεις, άμυνα κ.ά.) και τα δημόσια έσοδα που επηρεάζονται κυρίως από τη φορολογία (άμεση και έμμεση). Σημαντικό μέρος της διεθνούς βιβλιογραφίας ασχολείται με τη φύση των δημοσιονομικών προσαρμογών. Ενα από τα ερωτήματα που έχουν προκύψει αφορούν το αν βασίζονται περισσότερο σε περικοπές των δαπανών ή σε αυξήσεις των εσόδων (στην πράξη η έμφαση είναι στο μείγμα, καθώς στις περισσότερες περιπτώσεις παρατηρούμε τόσο μείωση εξόδων όσο και αύξηση εσόδων). Πολλές μελέτες δείχνουν πως οι επιτυχημένες προσαρμογές βασίζονται περισσότερο σε μειώσεις δαπανών και λιγότερο σε αυξήσεις φόρων. Αντιθέτως, οι αποτυχημένες προσαρμογές βασίζονται κυρίως σε αυξήσεις των εσόδων (Alesina, Perotti και Tavares, 1998). 

Η ανάλυσή μας επιβεβαιώνει προηγούμενα ευρήματα, καθώς οι επιτυχημένες προσαρμογές (63 επιτυχημένες έναντι 112 αποτυχημένων) πετυχαίνουν μεγαλύτερη βελτίωση στον προϋπολογισμού (3,12% στις επιτυχημένες έναντι 2,69% στις αποτυχημένες). Η βελτίωση βασίζεται κυρίως σε περικοπές δαπανών (-2,15% στις επιτυχημένες έναντι -1,37% στις αποτυχημένες). Η πορεία των εσόδων, αντιθέτως, φανερώνει πως αυξήσεις των εσόδων συνδέονται περισσότερο με  αποτυχημένες προσαρμογές (0,73% στις επιτυχημένες έναντι 1,08% στις αποτυχημένες).

3. Ποιες είναι οι μακροοικονομικές επιπτώσεις των επιτυχημένων προσαρμογών και ποιες των αποτυχημένων;

Εχει υποστηριχθεί η άποψη πως πολλές κυβερνήσεις αποφεύγουν τις δημοσιονομικές προσαρμογές καθώς η εφαρμογή τους είναι πιθανόν να προκαλέσει (βραχυχρόνια) μείωση στο ΑΕΠ και αύξηση στην ανεργία. Τέτοιες εξελίξεις θα δυσαρεστήσουν μεγάλη μερίδα της κοινωνίας και συνεπώς θα κοστίσουν εκλογικά στην κυβέρνηση που τις ενέκρινε. Αυτές οι εκτιμήσεις οδηγούν πολλές κυβερνήσεις στην αναβολή πολιτικών δημοσιονομικής προσαρμογής που είναι αναγκαίες και τελικά μεταθέτουν το «βάρος» στις επόμενες κυβερνήσεις (γενιές). 

Οι μεταβλητές οι οποίες εξετάζονται και περιγράφουν το μακροοικονομικό περιβάλλον είναι (1) ο ρυθμός μεταβολής του ΑΕΠ, (2) η ανεργία, (3) ο ρυθμός μεταβολής των δημοσίων επενδύσεων, (4) το εμπορικό ισοζύγιο και (5) ο ρυθμός μεταβολής της ιδιωτικής κατανάλωσης. Περιγράφουμε την εξέλιξη των παραπάνω μεταβλητών εξετάζοντας τρεις περιόδους: τρία χρόνια πριν από την προσαρμογή, το έτος της προσαρμογής και τρία χρόνια μετά την προσαρμογή. Στην περίοδο πριν από την προσαρμογή, ο μέσος ρυθμός του ΑΕΠ είναι 1,88% για τις επιτυχημένες και 2,37% για τις αποτυχημένες προσαρμογές. Κατά τη διάρκεια της προσαρμογής παρατηρείται αισθητή αύξηση στον ρυθμό μεταβολής του ΑΕΠ για τις επιτυχημένες προσαρμογές, με ρυθμό που αγγίζει το 3,63%, ενώ ο ίδιος ρυθμός για τις αποτυχημένες προσαρμογές φτάνει το 3,28%. Τέλος, στην περίοδο μετά την προσαρμογή, ο ρυθμός μεταβολής του ΑΕΠ για τις επιτυχημένες προσαρμογές μειώνεται λιγότερο σε σχέση με τη μείωση που παρατηρείται στις αποτυχημένες προσαρμογές, με ποσοστά 3,28% και 2,29% αντίστοιχα. Βλέπουμε συνεπώς πως, στην περίοδο πριν από την προσαρμογή, ο ρυθμός μεταβολής του ΑΕΠ για τις αποτυχημένες προσαρμογές είναι υψηλότερος συγκριτικά με τις επιτυχημένες. Στην πορεία όμως, το μοτίβο αντιστρέφεται και οι επιτυχημένες προσαρμογές πετυχαίνουν ρυθμό αύξησης του εισοδήματος μεγαλύτερο από αυτό των αποτυχημένων, τόσο για τη χρονιά της προσαρμογής όσο και για τις τρεις επόμενες χρονιές. Την ίδια συμπεριφορά συναντάμε και στον ρυθμό μεταβολής των δημοσίων επενδύσεων. Μάλιστα η αυξητική τάση, μετά μια επιτυχημένη προσαρμογή, διπλασιάζεται (από 0,026% για το έτος της επιτυχημένης προσαρμογής σε 0,043% για τα τρία έτη μετά την επιτυχημένη προσαρμογή). Σχετικά με την ανεργία, το επίπεδό της είναι υψηλότερο στις επιτυχημένες προσαρμογές (9,92%) από ό,τι στις αποτυχημένες (8,18%) για την περίοδο πριν από την προσαρμογή. Ενθαρρυντικό βέβαια είναι το γεγονός πως το επίπεδο της ανεργίας μειώνεται στην περίοδο μετά την επιτυχημένη δημοσιονομική προσαρμογή (από 9,68% κατά τη διάρκεια της προσαρμογής σε 9,14% για τα τρία έτη μετά την προσαρμογή). Τέλος, ο ρυθμός της ιδιωτικής κατανάλωσης και το επίπεδο του εμπορικού ισοζυγίου βρίσκονται πάντα σε υψηλότερο επίπεδο για τις επιτυχημένες προσαρμογές συγκριτικά με τις αποτυχημένες, ανεξαρτήτως της χρονικής περιόδου.

Η παραπάνω ανάλυση καθιστά σαφές πως το μακροοικονομικό περιβάλλον δείχνει να είναι περισσότερο ευοίωνο μετά την εφαρμογή επιτυχημένων προσαρμογών, δηλαδή εκείνων που βασίζονται περισσότερο σε περικοπές δαπανών.
 
* Ο κ. Θανάσης Ζιώγας είναι διδακτορικός φοιτητής στο Πανεπιστήμιο του Χρόνιγκεν. 
** Ο κ. Θεόδωρος Παναγιωτίδης είναι καθηγητής στο Πανεπιστήμιο Μακεδονίας.