ΕΛΛΗΝΙΚΗ ΟΙΚΟΝΟΜΙΑ

H βιωσιμότητα του δημόσιου χρέους

h-viosimotita-toy-dimosioy-chreoys-561373495

Καθώς το χτίσιμο του τείχους ανοσίας κατά του κορωνοϊού προχωρεί ικανοποιητικά και η επιστροφή στην κανονικότητα γίνεται πιο ορατή, ολοένα και πιο πυκνές γίνονται οι συζητήσεις για τον οικονομικό λογαριασμό της πανδημίας. Τα τεράστια δημοσιονομικά ελλείμματα τα οποία δημιουργήθηκαν το 2020, αλλά και φέτος, προκειμένου ν’ αντιμετωπιστούν οι έκτακτες υγειονομικές και κοινωνικές ανάγκες της πανδημίας και να συγκρατηθεί σε διαχειρίσιμα επίπεδα η ύφεση που προέκυψε από την κοινωνική αποστασιοποίηση, είχαν ως αποτέλεσμα την εκτόξευση του δημόσιου χρέους σε επίπεδα πρωτόγνωρα για την Ελλάδα, πάνω από 200% του ΑΕΠ. Μάλιστα, αυτή τη στιγμή το δημόσιο χρέος είναι κατά πολύ υψηλότερο από το 129,5% του ΑΕΠ με το οποίο «μπήκαμε» στην κρίση χρέους της περασμένης δεκαετίας με τις πολύ γνωστές και δυσάρεστες συνέπειες. Πόσο λοιπόν πρέπει ν’ ανησυχούμε για τη βιωσιμότητα του δημόσιου χρέους αυτή τη φορά και πόσο πιθανή είναι μια νέα προσφυγή σε μέτρα λιτότητας;

Βιωσιμότητα του δημόσιου χρέους ουσιαστικά σημαίνει ικανότητα εξυπηρέτησής του χωρίς κάποια εξωτερική χρηματοοικονομική στήριξη και χωρίς, φυσικά, να κηρυχθεί πτώχευση (default). Επίσης, δεν πρέπει να τίθεται σε κίνδυνο η χρηματοδότηση βασικών αναπτυξιακών και κοινωνικών πολιτικών της χώρας (απορροφώντας υπερβολικό μέρος του κρατικού προϋπολογισμού), ενώ πρέπει να διατηρείται η ικανότητα αναχρηματοδότησής του από τις αγορές με αποδεκτούς οικονομικά όρους. Επειδή όμως οι αγορές δεν είναι τέλειες (όπως φάνηκε την πρώτη δεκαετία του ευρώ, όταν χώρες όπως η Ελλάδα δανείζονταν με το ίδιο επιτόκιο με χώρες όπως η Γερμανία), οι κεντρικές τράπεζες λειτουργούν επίσης και ως δανειστές έσχατης ανάγκης προς τις κυβερνήσεις (δηλαδή ως backstop), παρέχοντας ουσιαστικά μια άτυπη εγγύηση προς τους δανειστές πως θα πληρωθούν. Με αυτόν τον τρόπο αποφεύγονται «ακρότητες» από πλευράς των αγορών, οι οποίες αντιδρώντας σε κάποια ανησυχία για την ικανότητα μιας χώρας να πληρώσει τα χρέη της, τις οδηγούν μέσω της διαδικασίας μιας αυτοεκπληρούμενης προφητείας (self-fulfilling prophecy) σε πτώχευση.
Πριν από το ξέσπασμα της πανδημίας το δημόσιο χρέος βρισκόταν στο ήδη πολύ υψηλό επίπεδο του 180,5% του ΑΕΠ. Συνεπώς, ένα πρώτο ζήτημα το οποίο ανακύπτει είναι αν έπρεπε να το αυξήσουμε ακόμη περισσότερο. 

Η απάντηση πρέπει να είναι καταφατική, διότι σε περιόδους έκτακτης ανάγκης όπως η πανδημία, πέραν των έκτακτων υγειονομικών και κοινωνικών προβλημάτων που προκύπτουν και πρέπει να χρηματοδοτηθούν, η κατάσταση και στο ίδιο το δημόσιο χρέος ως ποσοστό του ΑΕΠ θα ήταν χειρότερη χωρίς την κρατική παρέμβαση στην οικονομία. Αυτό οφείλεται στο ότι η ύφεση θα ήταν πολύ βαθύτερη, θα προκαλείτο σημαντική μόνιμη βλάβη στην οικονομία, η οποία δεν θα κρατιόταν σε επιχειρησιακή ετοιμότητα ώστε να κάνει μια γρήγορη επανεκκίνηση, όπως αρχίζει να επιχειρείται τώρα. Σε τέτοιες περιπτώσεις έκτακτης ανάγκης, το ερώτημα δεν είναι αν πρέπει να δανειστείς περισσότερο αλλά αν μπορείς να το κάνεις. Για αυτό είναι πολύ σημαντική η άμεση αντίδραση των κεντρικών τραπεζών του ανεπτυγμένου κόσμου και βέβαια της δικής μας Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας (ΕΚΤ) που δημιουργώντας συνθήκες μεγάλης ρευστότητας κρατούν χαμηλά το κόστος εξυπηρέτησης του χρέους παρά τη σημαντική αύξησή του.
Παρά την περαιτέρω αύξησή του σε επίπεδα πάνω από το 200% του ΑΕΠ, το ελληνικό δημόσιο χρέος κρίνεται ως βιώσιμο κυρίως λόγω κάποιων εξαιρετικών ποιοτικών χαρακτηριστικών που έχει (μέση λήξη 20 ετών και μέσο σταθερό επιτόκιο 1,8% περίπου) τα οποία εξασφαλίζουν ένα πολύ χαμηλό κόστος εξυπηρέτησής του για πολλά χρόνια. Σε σύγκριση μάλιστα με το 2010, οι ετήσιοι τόκοι εξυπηρέτησης βρίσκονται σήμερα στο 40% περίπου αυτών του 2010, ενώ οι ανάγκες αναχρηματοδότησης των δανείων που λήγουν είναι συντριπτικά μικρότερες. Είναι δε χαρακτηριστικό πως το ύψος του δημόσιου χρέους ως ποσοστού του ΑΕΠ μπορεί να μην αυξηθεί περαιτέρω για αρκετά χρόνια, ακόμη και αν έχουμε μηδενικό ρυθμό ανάπτυξης, μηδενικά πρωτογενή πλεονάσματα και πληθωρισμό 1,8%, κάτω του στόχου της ΕΚΤ. Συνεπώς, η αποκλιμάκωση του χρέους, μετά ένα μέγιστο που θα φτάσει φέτος, θα είναι γρήγορη δεδομένων των υψηλών ρυθμών ανάπτυξης που προβλέπονται και των πρωτογενών πλεονασμάτων που αναμένεται να επιτευχθούν από το 2023 ή και νωρίτερα. Είναι πολύ σημαντικό επίσης πως υπάρχει μία «βαλβίδα διαφυγής» την οποία έχει ήδη αποφασίσει το Eurogroup για τη λήψη μακροχρόνιων μέτρων βιωσιμότητας αν παραστεί ανάγκη, εφόσον το μεγαλύτερο μέρος του ελληνικού δημόσιου χρέους βρίσκεται στη δική του δικαιοδοσία.

Σημαντικό επίσης είναι πως η θεσμική οργάνωση της Ευρωζώνης έχει ενισχυθεί με αφορμή την προηγούμενη κρίση χρέους και περιορίζει σημαντικά τον κίνδυνο πτωχεύσεων κρατών. Πέρα από τα επιπλέον εργαλεία νομισματικής πολιτικής που έχει στη διάθεσή της η ΕΚΤ (ποσοτική χαλάρωση κ.λπ.), τον καλύτερο συντονισμό δημοσιονομικής πολιτικής (ευρωπαϊκό εξάμηνο κ.λπ.) και νέους οργανισμούς διάσωσης όπως ο ESM, το πιο σημαντικό ίσως στοιχείο είναι η δημιουργία από την ΕΚΤ, μετά το 2012 και το «whatever it takes» του Μ. Ντράγκι, του μηχανισμού OMT (Outright Monetary Transactions), ο οποίος λειτουργεί ως δανειστής έσχατης ανάγκης. Οι εθνικές κεντρικές τράπεζες λειτουργούσαν πριν από την εισαγωγή του ευρώ ως δανειστές έσχατης ανάγκης αλλά αυτή η λειτουργία τους δεν μεταφέρθηκε στην ΕΚΤ και συνεπώς καταργήθηκε. Η έλλειψη ενός τέτοιου δανειστή στην Ευρωζώνη μέχρι το 2012 επηρέασε και το «κλείσιμο των αγορών» για την Ελλάδα το 2010. Ο μηχανισμός αυτός αποδείχθηκε πολύ ισχυρό όπλο, καθώς μόνο η αναγγελία του το 2012 και χωρίς να χρησιμοποιηθεί ποτέ σταμάτησε την επίθεση των αγορών στο ευρώ.
Ολα αυτά βέβαια είναι πολύ θετικά και ευνοούνται από τη σημερινή συγκυρία. Η υπόθεση όμως της βιωσιμότητας του δημόσιου χρέους είναι μία δυναμική και όχι στατική διαδικασία και για αυτό η εξασφάλιση της μακροχρόνιας βιωσιμότητας απαιτεί επιπλέον εμπέδωση κλίματος μακροχρόνιας εμπιστοσύνης με τις αγορές, πολιτικές μακροχρόνιας ανάπτυξης και ετοιμότητα προσαρμογής σε περίπτωση που οι συνθήκες το απαιτήσουν.

Ενα τελευταίο ερώτημα το οποίο χρήζει απάντησης είναι κατά πόσον υπάρχει περίπτωση να καταφύγουμε και πάλι σε μέτρα λιτότητας προκειμένου να βελτιωθούν οι προοπτικές βιωσιμότητας του δημόσιου χρέους. Η απάντηση εδώ είναι πιστεύω αρνητική. Κατ’ αρχάς, μία τέτοια συνταγή πολιτικής δεν είναι πλέον αποδεκτή ούτε από το ΔΝΤ, το οποίο το περασμένο φθινόπωρο, κήρυξε ουσιαστικά τον πόλεμο κατά της λιτότητας, συνηγορώντας υπέρ της προώθησης των δημόσιων επενδύσεων για την επάνοδο σε τροχιά ανάπτυξης μετά την πανδημία και γενικά υπέρ μέτρων ενίσχυσης της ανάπτυξης παρά ενίσχυσης των δημοσιονομικών πλεονασμάτων. Εξάλλου, η εστίαση των ελληνικών οικονομικών προγραμμάτων στη δημοσιονομική προσαρμογή δεν αποδείχθηκε και τόσο αποτελεσματική. Το πιο σημαντικό βέβαια είναι πως τα δημοσιονομικά μέτρα που έχουν ληφθεί είναι προσωρινά (one-offs, πλην ελάχιστων εξαιρέσεων), και φαίνεται να περιορίζονται στα έτη 2020-2021, καθώς προσωρινή αποδεικνύεται και η κρίση της πανδημίας. Αυτό σημαίνει πως η σταδιακή επάνοδος του ΑΕΠ στο επίπεδο του 2019 θα επαναφέρει και τα πρωτογενή πλεονάσματα. Να μην ξεχνάμε βέβαια πως πριν από την πανδημία και παρά τα κάποια μέτρα λελογισμένης αύξησης των δαπανών και μείωσης φόρων που πάρθηκαν στο εκλογικό έτος 2019, καταλήξαμε στο τέλος του έτους σε πρωτογενή πλεονάσματα στο 4,4% του ΑΕΠ, ενώ μετά το 2023 πρέπει να στοχεύουμε στο σημαντικά χαμηλότερο επίπεδο του 2,5%.

* Ο κ. Γιώργος Π. Ζανιάς είναι καθηγητής στο Οικονομικό Πανεπιστήμιο Αθηνών και πρόεδρος του Δ.Σ. της Eurobank.