Στην Ελλάδα οι πρώτες προσπάθειες για «Δημόσια Ιδιωτική Συνεργασία» (ΔΙΣ), γνωστή παγκοσμίως ως «Public Private Partnership» (PPP), άρχισαν την περίοδο 1991-1992, από την κυβέρνηση της Νέας Δημοκρατίας με το Μετρό της Αθήνας και το Αεροδρόμιο. Σήμερα η λειτουργία των έργων αυτών, η λειτουργία της Αττικής Οδού, αλλά και η πρόοδος κατασκευής στη γέφυρα Ρίου – Αντιρρίου έχει μειώσει τα καχύποπτα αντανακλαστικά της κοινής γνώμης και έχει πλέον καθιερώσει τη χρησιμότητα της ΔΙΣ στη συνείδηση της μεγάλης πλειοψηφίας των πολιτών.
Ομως, παρά την ορθότητα της πολιτικής του 1992-1993, όπως διαπιστώνεται σήμερα, η προσπάθεια αυτή κατηγορήθηκε έντονα και σταμάτησε για μία πενταετία. Από το 1997-98 και ύστερα, σταδιακά επανέρχεται η ιδέα της ιδιωτικής χρηματοδότησης υποδομών ως κυρίαρχη οικονομική λογική και πολιτική, αποδεκτή πλέον, από τη μεγάλη πλειοψηφία. Δεν μπορεί, βέβαια, κανείς να αποφύγει την παρατήρηση ότι αν δεν είχε ανακοπεί το 1993 η εφαρμογή της ΔΙΣ, σήμερα θα είχαμε περισσότερα έργα διαθέσιμα, καλύτερο επίπεδο ανάπτυξης και μεγαλύτερη εμπειρία για επέκταση της μεθόδου στη χρηματοδότηση νέων έργων σε νέους τομείς.
Ελλειψη θεσμικού πλαισίου
Το μεγαλύτερο πρόβλημα σήμερα για την επέκταση της μεθόδου στη χρηματοδότηση και λειτουργία υποδομών και υπηρεσιών είναι η έλλειψη ενός σύγχρονου θεσμικού πλαισίου και κάθε σύμβαση παραχώρησης πρέπει να ψηφιστεί από τη Βουλή. Αυτό έχει ως αποτέλεσμα, εκτός των άλλων, αδυναμία προσέλκυσης ξένων κεφαλαίων και σημαντική υστέρηση της οικονομίας έναντι των ανταγωνιστών σε υποδομές και ποιότητα υπηρεσιών. Το κενό αυτό επιδιώκει να καλύψει με καθυστέρηση πολλών ετών πρόσφατα κατατεθέν στη Βουλή σχέδιο νόμου. Ομως, το σχέδιο αυτό αφενός έρχεται πολύ αργά, αφετέρου έχει, δυστυχώς, πολλές αδυναμίες και κενά που το κάνουν δυσλειτουργικό.
Η σωστή προσέγγιση για την προώθηση της ΔΙΣ στη χρηματοδότηση και λειτουργία υποδομών και υπηρεσιών είναι να ακολουθηθούν διεθνείς πρακτικές και να δημιουργηθεί φορέας παρόμοιος με αυτόν που δημιουργήθηκε στη Μεγάλη Βρετανία, ως εξέλιξη της Taskforce που υπήρχε στο Ministry of Finance (Partnerships UK). Η Partnerships UK είναι η ίδια μια PPP, αφού το 51% του μετοχικού της κεφαλαίου το έχει ο ιδιωτικός τομέας. Ο φορέας αυτός πρέπει να έχει ως σκοπό την προώθηση των συνεργασιών μεταξύ του ιδιωτικού και δημόσιου τομέα και την έγκριση τέτοιων συνεργασιών για όλες τις δράσεις που βαρύνουν τον δημόσιο προϋπολογισμό και να λειτουργεί επίσης ως μηχανισμός επικοινωνίας και παροχής συμβουλευτικών υπηρεσιών προς τις αντίστοιχες υπηρεσίες που διαμορφώνονται σε άλλους φορείς για την προώθηση συνεργασιών με τον ιδιωτικό τομέα.
Βελτίωση της ποιότητας
Οι συνεργασίες του δημοσίου με τον ιδιωτικό τομέα δεν πρέπει να αντιμετωπίζονται εισπρακτικά αλλά να έχουν στόχο τη βελτίωση της ποιότητας και ποσότητας των παρεχομένων υπηρεσιών. Ειδικότερα η επέκταση της ιδιωτικοποίησης των υποδομών και άλλων επιχειρήσεων του δημοσίου και των ΟΤΑ μπορεί να αποτελέσει σημαντικό μοχλό ανάπτυξης της οικονομίας σε διάφορους τομείς, όπως στους αυτοκινητοδρόμους, στις κοινωνικές υποδομές, όπως οι υπηρεσίες υγείας, παιδείας κ.λπ., στις υπηρεσίες των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης κ.ο.κ. Τα έργα των αυτοκινητοδρόμων μπορούν να προχωρήσουν αρκετά γρήγορα γιατί υπάρχει σημαντική εμπειρία χρηματοδότησης τέτοιων έργων από τον ιδιωτικό τομέα στην Ελλάδα και διεθνώς. Ενδιαφέρουσα όμως είναι η επέκταση της συμμετοχής του ιδιωτικού τομέα στην υλοποίηση όχι μόνο έργων οικονομικής υποδομής αλλά και υπηρεσιών είτε με τη μορφή του παροχέα υπηρεσιών (Πρωτοβουλία Ιδιωτικής Χρηματοδότησης ΠΙΧ – Private Finance Initiative – PFI) προς το Δημόσιο είτε με τη μορφή του συνεργαζόμενου φορέα – εταίρου (Συνεργασία Δημόσιου Ιδιωτικού Τομέα – Public Private Partnership -PPP) στην υλοποίηση της παροχής υπηρεσιών και τη διαχείριση εγκαταστάσεων.
Οι μορφές αυτές συνεργασίας δημόσιου και ιδιωτικού τομέα στην παροχή υπηρεσιών (PFI) έχουν αρχίσει ήδη σε πολλές χώρες, με πρωτοπόρο τη Μεγάλη Βρετανία και μπορούν να χρησιμοποιηθούν ευρύτατα για την κατασκευή και λειτουργία μικρότερων περιφερειακών έργων, όπως για παράδειγμα μαρινών ελλιμενισμού σκαφών αναψυχής, έργων τουριστικής ανάπτυξης και Τοπικής Αυτοδιοίκησης κ.λπ. Για παράδειγμα στη Μεγάλη Βρετανία έχουν ήδη εφαρμοστεί επιτυχώς μορφές συνεργασίας του ιδιωτικού με τον δημόσιο τομέα ή την Τοπική Αυτοδιοίκηση (Public – Private Partnerships, γνωστές ως PPP), αλλά και με τη μορφή του παροχέα υπηρεσιών (Private Finance Initiative γνωστές ως ΡFΙ).
Τέτοιες συνεργασίες αφορούν επίσης την παροχή, συντήρηση και λειτουργία κτιριακών εγκαταστάσεων (facility management) για σχολεία, νοσοκομεία, ακόμη και φυλακές, καθώς και για άλλες υποστηρικτικές υπηρεσίες με μακροχρόνια συμβόλαια, όπου οι πληρωμές του δημόσιου τομέα (ή της Τοπικής Αυτοδιοίκησης) προς τον ιδιώτη (ανάδοχο) κατανέμονται στην περίοδο σύμβασης (για παράδειγμα 30 χρόνια) με την επιπλέον προϋπόθεση ότι η ποσότητα και η ποιότητα των υπηρεσιών διατηρείται στο επίπεδο που έχει προσδιοριστεί στη σύμβαση καθ’ όλη της διάρκεια της σύμβασης.
Πέρα όμως από αυτούς τομείς, η ΔΙΣ προωθείται από πολλές χώρες του ΟΟΣΑ για επιτάχυνση της τεχνολογικής αλλαγής, την παραγωγή νέας τεχνολογίας και καινοτομίας, καθώς και τη διάχυση νέων τεχνολογιών στον παραγωγικό ιστό.
Τόνωση της οικονομίας
Η ΔΙΣ μπορεί να αποτελέσει κεντρική στρατηγική για να θερμάνει την οικονομία, να τονώσει το ρυθμό ανάπτυξης, να δημιουργήσει ανταγωνιστικές συνθήκες στις αγορές και να επιταχύνει την τεχνολογική αλλαγή και καινοτομία. Επίσης, η μέθοδος αυτή μπορεί να λύσει στο πρόβλημα των υποδομών, να προσελκύσει ιδιωτικές επενδύσεις και δώσει διέξοδο στον κατασκευαστικό κλάδο. Ομως δεν πρέπει να υποεκτιμηθεί η αντίδραση από τους κρατιστές και από αυτούς που χάνουν τα προνόμια της άνευ ελέγχου χρήσης πόρων του Δημοσίου. Χρειάζεται προσεκτική επιλογή και προετοιμασία των έργων, ιδιαίτερα στην αρχή, μέχρι να αποκτηθεί εμπειρία, γιατί τυχόν λάθη στα αρχικά στάδια πιθανόν να στοιχίσουν ακριβά στην όλη προσπάθεια. Ας θυμηθούμε την κακοτεχνία και τις παλινδρομήσεις στην εφαρμογή του συστήματος στάθμευσης (πάρκινγκ) στην Αθήνα, την καθυστέρηση κατασκευής των υπογείων πάρκινγκ, την ανυπαρξία χώρων στάθμευσης γύρω από τους σταθμούς του Μετρό, αλλά ακόμη και τις θεατρικές κινήσεις υπουργού στην τροφοδοσία των στρατοπέδων. Ακόμη πρέπει να σημειωθεί ότι η μείωση του χρόνου παραχώρησης στο Αεροδρόμιο των Σπάτων, κατά την επαναδιαπραγμάτευση της σύμβασης, ήταν η κύρια αιτία για τα πανάκριβα τέλη και την έλλειψη αισθητικής του έργου. Ας σημειωθεί, επίσης, ότι το πρόβλημα της υπέρβασης κόστους σε πολλά έργα οφείλεται κυρίως στις ελλείψεις των συμβάσεων που καταρτίσθηκαν και την ανυπαρξία ενός γενικού θεσμικού πλαισίου που θα προσδιορίζει σαφώς τις υποχρεώσεις του ιδιωτικού τομέα.
Αναμφίβολα, έχουν γίνει πλέον συνείδηση τα πλεονεκτήματα για την οικονομία από την εφαρμογή της μεθόδου. Το σημαντικότερο είναι ότι δημιουργούνται υποδομές και παρέχονται υπηρεσίες στον πολίτη που δεν θα ήταν εφικτές διαφορετικά. Ομως, παράλληλα, επιτυγχάνεται ενδυνάμωση του ρυθμού ανάπτυξης της οικονομίας, αυξάνεται η διαφάνεια λειτουργίας του κράτους και του κρατικού προϋπολογισμού στη χρηματοδότηση δαπανών, εξοικονομούνται πόροι για άλλες κρατικές δράσεις, όπως η παιδεία, η υγεία, η ανάπτυξη της περιφέρειας, βελτιώνεται η ποιότητα των υπηρεσιών προς τους πολίτες, ενισχύεται και επεκτείνεται η λειτουργία της κεφαλαιαγοράς με γενικότερες ευνοϊκές επιδράσεις στην οικονομία. Το βασικότερο πλεονέκτημα είναι ότι τελειώνουν γρήγορα τα έργα, που με άλλες συνθήκες θα έκαναν δεκαετίες για να τελειώσουν, παρέχουν υπηρεσίες στους πολίτες και εξασφαλίζεται η συνεχής συντήρησή τους και η ικανοποιητική λειτουργία τους. Μπορεί κανείς αβίαστα να κάνει τη σύγκριση ποιότητος κατασκευής και λειτουργίας μεταξύ του πολύπαθου ΠΑΘΕ ή της Εγνατίας, που χρηματοδοτούνται από τις δημόσιες επενδύσεις, και της Αττικής Οδού.
(1) O κ. Γεώργιος Μέργος είναι καθηγητής Οικονομικών Επιστημών του Πανεπιστημίου Αθηνών.