Στο επίκεντρο της λαϊκής αγανάκτησης για τις εκάστοτε κυβερνητικές αποτυχίες βρίσκεται πάντοτε το πρόσωπο του πρωθυπουργού. Η αλήθεια όμως είναι ότι η θέση του αρχηγού της κυβέρνησης υπονομεύεται από ένα συστημικό παράδοξο του ελληνικού πολιτικού συστήματος: οι πρωθυπουργοί είναι συνταγματικά παντοδύναμοι, αλλά θεσμικά αποδυναμωμένοι.
Ενίοτε, κάποιοι πρωθυπουργοί καταφέρνουν να υπερνικούν αυτό το παράδοξο και να προωθούν συγκεκριμένες προτεραιότητές τους. Γεγονός όμως παραμένει ότι το σύστημα υπονομεύει τη διακυβέρνηση της χώρας. Για αυτόν ακριβώς το λόγο, η απογοήτευση της κοινής γνώμης σήμερα θα έπρεπε να καταλήξει σε ένα ερώτημα: πρέπει τελικά να κυβερνάται έτσι η Ελλάδα; Μαζί με τον συνάδελφο Δημήτρη Παπαδημητρίου, έχουμε ξεκινήσει μια μελέτη για τους πρωθυπουργούς της μεταπολίτευσης και τον τρόπο με τον οποίο διοίκησαν τις κυβερνήσεις τους. Σ’ αυτό το άρθρο θα αναφέρω κάποια ενδεικτικά αποτελέσματα από την έρευνά μας.
Μολονότι η κουλτούρα της πρωθυπουργικής ηγεσίας έχει αλλάξει σε αυτά τα χρόνια, το θεσμικό πλαίσιο που διέπει το αξίωμα παραμένει ίδιο, τουλάχιστον ως προς τις θεμελιώδεις αρχές του. Ο τρόπος με τον οποίο κυβέρνησε ο Καραμανλής από το 1974 και μετά ήταν πράγματι μοναδικός, καθώς παρέπεμπε σε άλλες εποχές. Ο Καραμανλής ήταν ο απόλυτος κυρίαρχος του παιχνιδιού και κανείς δεν τολμούσε να τον αμφισβητήσει. Τα υπουργικά συμβούλια θύμιζαν περισσότερο συνάντηση του βασιλιά με τους αυλικούς του και συγκαλούνταν ούτως ή άλλως σπανίως. Στις συναντήσεις αυτές δεν συζητείτο οτιδήποτε. Απλώς ο «βασιλιάς» έδινε οδηγίες. Πραγματική συζήτηση ελάμβανε χώρα μόνο στην Κυβερνητική Επιτροπή, η οποία συγκαλείτο τακτικά με τη συμμετοχή μόνο των πρωτοκλασάτων υπουργών. Το σύστημα αυτό επέτρεπε σ’ έναν βαθμό την ανταλλαγή απόψεων ανάμεσα στον πρωθυπουργό και τους επιτελείς του, αλλά και την εποπτεία του κυβερνητικού έργου, μέσω της προσωπικής εμπλοκής του πρωθυπουργού σε όσα θέματα θεωρούσε πρωτεύουσας σημασίας. Αναμφίβολα, οι κυβερνήσεις Καραμανλή στη δεκαετία του 1970 έχουν να επιδείξουν αξιοθαύμαστα επιτεύγματα.
Ανάμεσα σε αυτά που κληροδότησε η συγκεκριμένη περίοδος όμως ήταν και ένα πολιτικό σύστημα με εγγενείς αδυναμίες. O συντονισμός και η ικανότητα ελέγχου της λειτουργίας της κυβέρνησης παρέμειναν σε εμβρυϊκό στάδιο και τα υπουργεία αφέθηκαν σχεδόν ανεξέλεγκτα. Αποτέλεσμα ήταν η ανάδειξη ενός ανεπαρκούς συστήματος, το οποίο χαρακτηρίζεται από την έλλειψη διαφάνειας και προσφέρει πρόσφορο έδαφος στη διαφθορά.
Στη συνέχεια, ο Παπανδρέου προσπάθησε να εισαγάγει ένα «Προεδρικό» σύστημα διακυβέρνησης (κυρίως με την ίδρυση του γραφείου του πρωθυπουργού, το 1982), χωρίς όμως να επιτύχει τα επιδιωκόμενα αποτελέσματα. Η εσωστρέφεια και ο κατακερματισμός επιδεινώθηκαν, εν μέρει διότι ο κάθε υπουργός προσπαθούσε να αποκτήσει προνομιακή πρόσβαση στο Μαξίμου. Ακολούθησε ο Μητσοτάκης, ο οποίος εξελέγη αποφασισμένος να υπερνικήσει την αδράνεια με την προσωπική του εμπλοκή. Ως εκ τούτου, οι συνεδριάσεις του υπουργικού συμβουλίου και της κυβερνητικής επιτροπής έγιναν πιο συχνές, αλλά οι παρεμβάσεις του ακόμη και σε ζητήματα που αφορούσαν λεπτομέρειες προκάλεσαν αντιδράσεις και σύγχυση στη διαδικασία λήψης αποφάσεων. Ο πλέον προσηλωμένος στη μεταρρύθμιση του συστήματος διακυβέρνησης πρωθυπουργός ήταν ο Σημίτης. Οι συναντήσεις του υπουργικού συμβουλίου έγιναν τακτικές και το σύστημα των διυπουργικών επιτροπών επεκτάθηκε. Είναι άλλωστε γνωστό ότι ο Σημίτης ήλεγχε τις επιδόσεις των υπουργών του σημειώνοντας στο προσωπικό του σημειωματάριο. Είχαμε να κάνουμε και πάλι με έναν αποφασισμένο ηγέτη που κατάφερε πολλά. Παρ’ όλα αυτά, η θεσμοθέτηση εποπτικών μηχανισμών της κυβέρνησης παρέμεινε ημιτελής. Κάποιες διυπουργικές επιτροπές συνεδρίαζαν σπανίως, ενώ η πρόσβαση στα αναλυτικά πρακτικά των υπουργικών συμβουλίων παρέμεινε αποκλειστικό προνόμιο του πρωθυπουργού.
Ολα τα παραπάνω καταδεικνύουν ότι το σύστημα βασίζεται στην προσωπικότητα του κάθε πρωθυπουργού, πολύ περισσότερο απ’ ό,τι σε άλλες δυτικοευρωπαϊκές χώρες. Ενας άνθρωπος όμως δεν είναι ποτέ δυνατόν να ελέγξει το σύστημα. Οι θεσμικές αδυναμίες εδράζονται εν μέρει σε πολιτισμικούς παράγοντες και παρωχημένες πρακτικές. Συνήθως, ο πρωθυπουργός περιστοιχίζεται από έναν κλειστό κύκλο έμπιστων ανθρώπων του και επωμίζεται προσωπικά το βάρος της μάχης εναντίον του γραφειοκρατικού Λεβιάθαν. Το πρόβλημα είναι βεβαίως ότι έτσι καταργείται η διοικητική ιεραρχία, ενώ οι θεσμοί αντιμετωπίζονται με δυσπιστία και υπονομεύονται από τις πελατειακές σχέσεις και την έλλειψη εξειδικευμένου προσωπικού.
Γιατί αποδεχόμαστε αυτόν τον τρόπο διακυβέρνησης της Ελλάδας και τις συστημικές του αδυναμίες; Αυτό το ερώτημα πρέπει άμεσα να συζητηθεί. Κατά τη γνώμη μου, θα έπρεπε να υπάρχει ένα ισχυρότερο κυβερνητικό «κέντρο» (γραμματεία της κυβέρνησης και γραφείο του πρωθυπουργού) το οποίο θα ελέγχει όλα τα υπουργεία και θα αναλύει τα αποτελέσματα των πολιτικών που εφαρμόζουν. Το «κέντρο» αυτό θα εντοπίζει τυχόν προβλήματα στη λειτουργία της κυβέρνησης και θα προτείνει λύσεις. Παράλληλα, τα υπουργεία θα πρέπει να μεταρρυθμίσουν το τρόπο λειτουργίας τους προς την κατεύθυνση της διαφάνειας, μέσω της θέσπισης ενός αποτελεσματικού συστήματος ελέγχου εκτέλεσης των προϋπολογισμών τους. Τέλος, οι πρωθυπουργοί έχουν ανάγκη από εξειδικευμένο προσωπικό συμβούλων.
Τίθεται βεβαίως το ερώτημα αν η κοινωνία θα αποδεχόταν τέτοιες επώδυνες και μακρόπνοες μεταρρυθμίσεις στη λειτουργία του Λεβιάθαν. Θα πρόκειται αναμφίβολα για την απόλυτη δοκιμασία για έναν ηγέτη. Αλλωστε, παρά τις κατηγορίες που κατά καιρούς εξαπολύονται για την ανικανότητα των πρωθυπουργών, η κοινότοπη αλήθεια παραμένει πάντοτε επίκαιρη: η κάθε κοινωνία έχει τους ηγέτες που της αξίζουν.
* O Kevin Featherstone είναι καθηγητής στο London School of Economics, όπου διευθύνει το Ελληνικό Παρατηρητήριο.