ΑΠΟΨΗ

Κ. Στεφάνου: Επανασχεδιάζοντας την κυπριακή πολιτεία: ομοσπονδία ή συνομοσπονδία;

Κ. Στεφάνου: Επανασχεδιάζοντας την κυπριακή πολιτεία: ομοσπονδία ή συνομοσπονδία;

Τα ψηφίσματα του Συμβουλίου Ασφαλείας του ΟΗΕ προνοούν για λύση του Κυπριακού στη βάση της διζωνικής και δικοινοτικής ομοσπονδίας. Από τη σύστασή της –και με βάση το δοτό σύνταγμα της Ζυρίχης– η Κυπριακή Δημοκρατία διέθετε χαρακτηριστικά δικοινοτικής ομοσπονδίας. Αν και η πληθυσμιακή αναλογία ήταν περίπου 80% Ε/Κ – 20% Τ/Κ, το σύνταγμα πρόβλεπε μια αναλογία 70-30 για τη διακυβέρνηση του νεοσύστατου κράτους. Από την πλευρά της η διζωνική ομοσπονδία έγινε αποδεκτή ως δομικό στοιχείο της λύσης του Κυπριακού μετά την εισβολή και κατοχή του 37% της κυπριακής επικράτειας από τα τουρκικά στρατεύματα το 1974 και την εθνοκάθαρση που ακολούθησε. Οι παρατηρητές των ομοσπονδιακών μορφών διακυβέρνησης θα σπεύσουν ενδεχομένως να ισχυριστούν ότι μια διζωνική ομοσπονδία, επειδή ακριβώς διαθέτει εδαφική βάση, είναι πιο βιώσιμη και λειτουργική από μια απλή δικοινοτική ομοσπονδία. Ο «κοινοτικός ομοσπονδισμός» απέτυχε στην Κύπρο, αλλά και σε άλλες χώρες, όπως ο Λίβανος που θεωρείται πλέον failed state.

Τούτη τη στιγμή η τουρκική και η Τ/Κ πλευρά απορρίπτουν τη λύση της διζωνικής και δικοινοτικής ομοσπονδίας και τάσσονται υπέρ της συγκρότησης δύο κυρίαρχων κρατών, επιδιώκοντας την ανατροπή των ψηφισμάτων του ΟΗΕ ή την παράταση της εκκρεμότητας μέχρις ότου αναγνωριστεί το τουρκοκυπριακό ψευδοκράτος από τη διεθνή κοινότητα. Στην πορεία αυτή έχουν ενθαρρυνθεί από τη στάση της Ε.Ε., η οποία στο πεδίο της στενά νοούμενης εξωτερικής πολιτικής (ΚΕΠΠΑ) είναι εξαιρετικά αδύναμη, αφού στο πεδίο αυτό διατηρείται η αρχή της ομοφωνίας για τη λήψη αποφάσεων. Ταυτόχρονα εμφανίζεται έτοιμη να προωθήσει τη λεγόμενη θετική ατζέντα στο πεδίο των ευρωτουρκικών σχέσεων. Τούτων δοθέντων, η Κυπριακή Δημοκρατία θα χρειαστεί ισχυρή στήριξη από την Ελλάδα αλλά και τα μέλη του Συμβουλίου Ασφαλείας για να μη τροποποιηθούν τα ψηφίσματα του ΟΗΕ επί τα χείρω. Αν και δεν φαίνεται πιθανή η αποδοχή του τουρκικού στόχου των δύο κυρίαρχων κρατών, έχει έρθει στην επικαιρότητα η ιδέα ενός συμβιβασμού με πρότυπο τη συνομοσπονδία δύο «ημικυρίαρχων» κρατών ως βάσης επίλυσης του Κυπριακού.

Λεκτέον κατ’ αρχήν ότι η συνομοσπονδία είναι μια νομική κατασκευή παλαιότερων εποχών. Εχει συγκριθεί με τις αρχαίες αμφικτυονίες και συμπολιτείες. Πιο σύγχρονες εμπειρίες θεωρούνται αυτές της γερμανικής και της ελβετικής συνομοσπονδίας. Η πρώτη κατέρρευσε το 1866 και στη θέση της ιδρύθηκε το πρώτο γερμανικό ράιχ, ενώ η δεύτερη μετεξελίχθηκε σε ομοσπονδιακό κράτος το 1848 μετά εμφύλια σύρραξη, διατηρώντας πάντως μέχρι σήμερα τον τίτλο της συνομοσπονδίας και κάποια χαρακτηριστικά της – για τα οποία θα γίνει λόγος πιο κάτω. Η φύση της συνομοσπονδίας αποτέλεσε αντικείμενο έντονων αντιπαραθέσεων μεταξύ συνταγματολόγων και διεθνολόγων τον 19ο αιώνα. Συναφής είναι η παρατήρηση ότι «η συνομοσπονδία μετεξελίσσεται σε ομοσπονδιακό κράτος ή αποθνήσκει».

Οι τρέχουσες εξελίξεις έχουν οδηγήσει στην ανάσυρση της έννοιας της συνομοσπονδίας και στη σύγκρισή της με τη χαλαρή ομοσπονδία ως βάσης για την επίλυση του Κυπριακού. Η λύση της συνομοσπονδίας θα ικανοποιούσε την Τουρκία στον βαθμό που θα διευκόλυνε την τουρκική στόχευση των δύο κυρίαρχων κρατών και την τελική προσάρτηση του Τ/Κ ψευδοκράτους στην Τουρκία ενώ, αντίθετα, η λύση της χαλαρής ομοσπονδίας που φαίνεται να προωθείται από την ελληνοκυπριακή πλευρά διασφαλίζει την υπόσταση της Κυπριακής Δημοκρατίας. Πρόκειται για μια ρεαλιστική λύση η οποία συνάδει με το μοντέλο της διζωνικής και δικοινοτικής ομοσπονδίας που έχει ψηφιστεί από τον ΟΗΕ και θα στηριχτεί, όπως φαίνεται, από τη διεθνή κοινότητα. Κυρίως όμως ανταποκρίνεται στις ανάγκες διακυβέρνησης, όπως αναδείχθηκαν μετά την απόρριψη του σχεδίου Ανάν.

Η χαλαρή ομοσπονδία σημαίνει ότι η κεντρική εξουσία θα έχει λιγότερες αρμοδιότητες από αυτές που προβλέπονταν στο σχέδιο Ανάν. Κατά τη συζήτηση αυτού του σχεδίου το μεγαλύτερο πρόβλημα που εντοπίστηκε αφορούσε στην ανάγκη συναίνεσης των Τ/Κ για την άσκηση των αρμοδιοτήτων της κεντρικής κυβέρνησης και την πιθανή κατάχρηση του βέτο. Το σχέδιο Ανάν θα οδηγούσε έτσι σε ένα ακόμη failed state. Το λογικό συμπέρασμα για την Ε/Κ πλευρά ήταν να περιοριστούν οι αρμοδιότητες αυτές, σε τρόπο ώστε να αυτοδιοικούνται οι συνιστώσες πολιτείες και «κάθε κοινότητα να κάνει κουμάντο στα του οίκου της». Η επιλογή της χαλαρής ομοσπονδίας συμφέρει και την Τ/Κ πλευρά αλλά δεν συνάδει με τις τρέχουσες θέσεις της Τουρκίας ή και την ενδεχόμενη μετατόπιση της τελευταίας προς τη λύση της συνομοσπονδίας.

Οι άλλες όψεις του ζητήματος αναδεικνύονται καλύτερα συγκρίνοντας την ομοσπονδία με τη συνομοσπονδία από τη σκοπιά της δημοσιονομικής ικανότητας και της διεθνούς υπόστασης. Η ομοσπονδία έχει δικούς της πόρους και ικανότητα επιβολής φόρων, όπως άλλωστε και οι συνιστώσες πολιτείες. Αντίθετα, η συνομοσπονδία στηρίζεται στις συνεισφορές των μελών της, καλύπτοντας ιδίως τις δαπάνες στα πεδία της εξωτερικής πολιτικής και της άμυνας στα οποία διαθέτει αρμοδιότητα. Τόσο η ομοσπονδία όσο και η συνομοσπονδία διαθέτουν νομική προσωπικότητα και είναι υποκείμενα του διεθνούς δικαίου. Αλλά πολλοί διεθνολόγοι παρομοιάζουν τη συνομοσπονδία με διεθνή οργανισμό και όχι με κράτος, στον βαθμό που η ίδια δεν διαθέτει «την αρμοδιότητα της αρμοδιότητας» και πρέπει να δρα με σεβασμό προς την αρχή «ultra vires». Η κεντρική αρχή της συνομοσπονδίας μπορεί εξάλλου να εκπροσωπεί διεθνώς τις συνιστώσες πολιτείες και να διαπραγματεύεται για λογαριασμό τους ως εντολοδόχος τους (agent) αλλά αυτές διαθέτουν τη διεθνή δικαιοπρακτική ικανότητα (treaty-making power). Μπορούν δηλαδή να συνάπτουν συμφωνίες ή ακόμη και ειδικές σχέσεις με τρίτες χώρες. Προφανώς ένα τέτοιο μοντέλο δημιουργεί προσκόμματα και στη συμμετοχή στην Ε.Ε. – και ιδίως στη μεταφορά των ενωσιακών οδηγιών στην εσωτερική δικαιοταξία.

Μια άλλη όψη του ζητήματος αναφέρεται στην ιθαγένεια. Στο ομοσπονδιακό μοντέλο υπάρχει μια ενιαία ιθαγένεια, η ομοσπονδιακή, ενώ στο συνομοσπονδιακό μοντέλο οι συνιστώσες πολιτείες διαθέτουν δική τους ιθαγένεια. Μπορούν βέβαια οι διπλωματικές και προξενικές υπηρεσίες της συνομοσπονδίας να ασκούν διπλωματική προστασία υπέρ των υπηκόων των συνιστωσών πολιτειών. Το μείζον όμως ζήτημα στην περίπτωση της Κύπρου είναι η διασφάλιση ότι θα υπάρχει μια ενιαία ιθαγένεια, η οποία θα απονέμεται από την κεντρική εξουσία. Σε διαφορετική περίπτωση είναι προφανής ο κίνδυνος μαζικής χορήγησης της κυπριακής ιθαγένειας σε Τούρκους υπηκόους. Αν και φαίνεται λογικό η κυπριακή ιθαγένεια να απονέμεται από την κεντρική εξουσία, δεν είναι ωστόσο προφανές. Στην ελβετική συνομοσπονδία η ιθαγένεια είναι δευτερογενής, δηλαδή απονέμεται από τα συστατικά μέρη (καντόνια). Το ίδιο ισχύει και για την ιθαγένεια ή ιδιότητα του πολίτη (citizenship) της Ευρωπαϊκής Ενωσης.

Ενα τελευταίο ζήτημα αφορά τους λεγόμενους «συμβολισμούς». Η Ε/Κ πλευρά επέμενε πάντα στη θέση της (και αυτός ήταν ο κύριος λόγος απόρριψης του σχεδίου Ανάν) ότι η νέα συνταγματική τάξη δεν θα αναιρεί τη συνέχεια της Κυπριακής Δημοκρατίας. Η νέα προσέγγιση δεν μπορεί να αποκλίνει από αυτή τη θέση. Η εγκαθίδρυση της νέας ομοσπονδίας δεν πρέπει να εκληφθεί ως επανίδρυση της Κυπριακής Δημοκρατίας αλλά ως αναθεώρηση του συντάγματος της Ζυρίχης (την οποία θα πρέπει να αποδεχθούν η Ελλάδα, η Τουρκία και το Ην. Βασίλειο). Το κυπριακό σύνταγμα θα πάψει όμως να είναι δοτό, στον βαθμό που θα τεθεί σε ισχύ εφόσον εγκριθεί με δημοψηφίσματα στις συνιστώσες πολιτείες.
 
* Ο κ. Κωνσταντίνος Α. Στεφάνου είναι ομότιμος καθηγητής Παντείου Πανεπιστημίου και επισκέπτης καθηγητής στο Πανεπιστήμιο της Γενεύης και στο Ευρωπαϊκό Πανεπιστήμιο Κύπρου. [email protected]