ΚΟΙΝΩΝΙΑ

O γόρδιος δεσμός των εκτός σχεδίου

o-gordios-desmos-ton-ektos-schedioy0

Αν διαβάσει κανείς τα σχόλια που κατατέθηκαν στη δημόσια διαβούλευση του σχεδίου νόμου για τον εκσυγχρονισμό της πολεοδομικής νομοθεσίας, θα παρατηρήσει ότι σχεδόν όλα συγκλίνουν σε ένα σημείο: στην κατάργηση των παρεκκλίσεων στην εκτός σχεδίου δόμηση. Οι αντιδράσεις είναι σχεδόν ταυτόσημες: η κατάργηση των παρεκκλίσεων, που καθιστούν δυνατή από τις αρχές της δεκαετίας του ’60 τη δόμηση σε οικόπεδα μικρότερα των τεσσάρων στρεμμάτων χαρακτηρίζεται «ταξική», που πλήττει τη μικροϊδιοκτησία και τα χαμηλά οικονομικά στρώματα και ωφελεί το «μεγάλο κεφάλαιο». Και είναι λογικό όσοι πλήττονται να διαμαρτύρονται, επειδή επένδυσαν οικονομικά και συναισθηματικά στη δυνατότητα να χτίσουν κάποια στιγμή σε ένα οικόπεδο που απέκτησαν με αυτόν τον σκοπό.

Η διάσταση αυτή είναι αντιπροσωπευτική του πραγματικού ή φαντασιακού (με την έννοια της προσδοκίας) κεφαλαίου που έχει επενδυθεί στην εκτός σχεδίου δόμηση στη χώρα μας. Ολα τα οικόπεδα θεωρούνται από τον κόσμο δυνάμει οικοδομήσιμα, με τα όποια νομικά εμπόδια ως δευτερεύοντα και «διαχειρίσιμα». Είναι όμως μια προσέγγιση που παραγνωρίζει τις επιπτώσεις της πρακτικής αυτής στη χώρα μας: το ότι τεράστιες εκτάσεις, κυρίως γύρω από τα αστικά κέντρα και τις τουριστικές περιοχές, μεταμορφώθηκαν σταδιακά σε αστικές, το οικονομικό και κοινωνικό κόστος της διάχυσης των αναγκαίων υποδομών, την καταστροφή του φυσικού περιβάλλοντος και του τοπίου, συνέπειες που τελικά αφορούν ολόκληρη την κοινωνία και όχι ένα μέρος της. Γι’ αυτό και κανένας σοβαρός επιστημονικός φορέας δεν έχει μέχρι σήμερα ταχθεί όχι μόνο κατά της κατάργησης των παρεκκλίσεων, αλλά και υπέρ της διαιώνισης της εκτός σχεδίου δόμησης γενικότερα.

Παρότι η κατάργηση των παρεκκλίσεων είναι επιστημονικά αυτονόητη, δεν είναι πολιτικά. Η κατάργηση των παρεκκλίσεων στις περιοχές Natura πριν από σχεδόν μια δεκαετία αποδείχθηκε ιδιαίτερα δύσκολη υπόθεση (και τελικά οδήγησε στην «έξοδο», λίγους μήνες αργότερα της τότε υπουργού Τίνας Μπιρμπίλη), όμως επετεύχθη. Αναζητώντας τρόπο να υπερκεράσει τις αντιδράσεις πριν το σχέδιο νόμου φθάσει στη Βουλή, το υπουργείο Περιβάλλοντος συγκεντρώνει στοιχεία που αποδεικνύουν πόσο περιορισμένο είναι τελικά το φαινόμενο. Στο πλαίσιο αυτό, ο υφυπουργός Χωροταξίας Δημήτρης Οικονόμου ζήτησε από το Τεχνικό Επιμελητήριο (στο οποίο το υπουργείο έχει αναθέσει το σύστημα έκδοσης ηλεκτρονικών αδειών) στοιχεία για τις άδειες που έχουν εκδοθεί σε εκτός σχεδίου περιοχές, σε σχέση με την έκταση του οικοπέδου. Οπως προκύπτει από τα στοιχεία (αφορούν το διάστημα από τον Νοέμβριο του 2018 έως σήμερα):

– Μόλις το 21% των οικοδομικών αδειών που εκδόθηκαν αυτούς τους 20 μήνες αφορούν εκτός σχεδίου περιοχές. Σε πραγματικούς αριθμούς, είναι 4.181 άδειες.

– Από αυτές, οι 2.936 αφορούν οικόπεδα μεγαλύτερα των 4 στρεμμάτων και οι 1.245 οικόπεδα κάτω των τεσσάρων στρεμμάτων (παρεκκλίσεις).

– Από τις άδειες που εκδόθηκαν βάσει παρεκκλίσεων, οι 182 αφορούν οικόπεδα των 750 τετραγωνικών, οι 201 οικόπεδα 751-1.200 τ.μ., οι 227 οικόπεδα 1.201-2.000 τ.μ., και οι 635 οικόπεδα 2.001-4.000 τ.μ.

– Η έκδοση οικοδομικών αδειών βάσει παρεκκλίσεων δεν αφορά εξίσου όλες τις περιφέρειες της χώρας. Σε ποιες περιοχές εκδόθηκαν οι περισσότερες; Οπως αναμένεται, στην Αττική, όπου εκδόθηκαν 115 βάσει παρεκκλίσεων έναντι 172 σε οικόπεδα άνω των 4 στρεμμάτων. Στην Κρήτη, 199 έναντι 281. Στην Κεντρική Μακεδονία 224 έναντι 473. Στα Ιόνια Νησιά 104 έναντι 309. Στην Πελοπόννησο 111 έναντι 292. Στο Νότιο Αιγαίο 134 έναντι 575.

– Στις υπόλοιπες περιοχές, ο αριθμός των αδειών σε οικόπεδα κάτω των 4 στρεμμάτων είναι μικρός. Χαρακτηριστικά, στη Δυτική Ελλάδα εκδόθηκαν 46 οικοδομικές άδειες μέσω παρεκκλίσεων έναντι 160 χωρίς, στην Ηπειρο 33 έναντι 102, στη Στερεά Ελλάδα 78 έναντι 223, στη Θεσσαλία 46 έναντι 144, στο Βόρειο Αιγαίο 19 έναντι 56, στην Ανατολική Μακεδονία-Θράκη 29 έναντι 106, στη Δυτική Μακεδονία 7 έναντι 43.

«Κάποιοι θα θιγούν»

«Ελπίζω ότι τα στοιχεία που συλλέγουμε αυτό το διάστημα θα ενισχύσουν την επιχειρηματολογία μας», λέει στην «Κ» ο κ. Οικονόμου. «Είναι αλήθεια ότι κάποιοι ιδιοκτήτες θα θιγούν. Κάθε ρύθμιση του κράτους για λόγους προστασίας του περιβάλλοντος αφαιρεί δικαιώματα, έστω κι αν αυτά έχουν δοθεί καταχρηστικά, όπως στην περίπτωση των παρεκκλίσεων. Στην πραγματικότητα, όπως επαναλαμβάνει εδώ και δεκαετίες το Συμβούλιο της Επικρατείας, η ίδια η δόμηση σε εκτός σχεδίου περιοχές είναι καταχρηστική, πόσο μάλλον οι εξαιρέσεις της».

Η δόμηση σε εκτός σχεδίου περιοχές επετράπη το 1923, ενώ η ελάχιστη αρτιότητα των 4 στρεμμάτων το 1929. Η δε παρέκκλιση των 750 τ.μ. θεσπίστηκε για πρώτη φορά το 1962. «Είχε όμως και τότε κάποιες προϋποθέσεις, όπως να έχει πρόσωπο σε εθνική, επαρχιακή ή δημοτική οδό.

Υπάρχει απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας του 2016 με αφορμή τη δόμηση σε 750 τ.μ. που λέει ρητώς ότι οι παρεκκλίσεις δεν μπορούν να διαιωνίζονται. Τα στοιχεία μας δείχνουν ότι οι παρεκκλίσεις για δόμηση κάτω των 4 στρεμμάτων αφορούν έναν πολύ μικρό αριθμό ενδιαφερομένων. Ας μην ξεχνάμε ότι με την κατάργηση της πρακτικής αυτής ωφελείται το σύνολο».

Υπάρχουν βέβαια δύο ερωτήματα σχετικά με την προτεινόμενη ρύθμιση. Πρώτον, αν θα υποστηριχθεί από την κυβέρνηση, ώστε να φθάσει χωρίς μικροπολιτικές «εκπτώσεις» στη Βουλή. Δεύτερον, αν η προθεσμία προσαρμογής (δύο έτη από την έναρξη ισχύος του νόμου) θα λειτουργήσει ως κερκόπορτα, καταλήγοντας σε διαδοχικές παρατάσεις για δεκαετίες (κάτι σαν τις οικοδομικές άδειες με τον παλιό οικοδομικό κανονισμό). «Τα δύο έτη θεωρώ ότι είναι ικανό διάστημα, μην ξεχνάμε ότι μια οικοδομική άδεια έχει ισχύ 4 ετών», λέει ο κ. Οικονόμου. «Εν πάση περιπτώσει, τα δύο έτη περιλαμβάνονται στη θητεία της κυβέρνησης. Αρα τυχόν επέκτασή τους θα έδειχνε ανακολουθία των δικών μας λόγων και έργων».

Η γιγάντωση της Λαυρεωτικής 

Η σταδιακή μετατροπή αγροτικών και παραθεριστικών περιοχών σε αστικές μέσω της δόμησης σε εκτός σχεδίου περιοχές έχει απασχολήσει πλήθος επιστημονικών μελετών. Πρόσφατη έρευνα του ΕΜΠ για τη Λαυρεωτική προβλέπει ότι μέσα στα επόμενα είκοσι χρόνια η Κερατέα, τα Καλύβια και η Ανάβυσσος θα μετατραπούν σε κανονικές πόλεις, η πόλη του Λαυρίου θα μεγεθυνθεί, ενώ θα δημιουργηθεί μια πυκνή αστική ζώνη κατά μήκος των λεωφόρων Λαυρίου και Αναβύσσου και των παραλιακών περιοχών. Την έρευνα πραγματοποίησε το 2017 η τοπογράφος μηχανικός Βάγια Καλλιώρα (διπλωματική στο πλαίσιο του μεταπτυχιακού «Γεωπληροφορική» του ΕΜΠ, επιβλέπων ο Γ. Φώτης, καθηγητής της Σχολής Αγρονόμων-Τοπογραφων του ΕΜΠ). Αφορά τις περιοχές των δήμων Λαυρεωτικής (Λαύριο, Κερατέα) και Σαρωνικού (Καλύβια Θορικού, Κουβαράς, Παλαιά Φώκαια, Σαρωνίδα και Ανάβυσσος). Η μελέτη διερεύνησε το φαινόμενο της αστικής εξάπλωσης χρησιμοποιώντας ιστορικά δεδομένα για τα έτη 1987, 1995, 2003 και 2015 και κατέληξε σε πρόβλεψη του φαινομένου έως το έτος 2040 (μέσω της χρήσης του μοντέλου SLEUTH, που στηρίζεται στη θεωρία των Κυψελοειδών Αυτόματων και των Γεωγραφικών Συστημάτων Πληροφοριών).

Η περιοχή επελέγη καθώς είναι χαρακτηριστικό παράδειγμα (άναρχης) αστικής εξάπλωσης. Οπως αναφέρεται, σύμφωνα με την απογραφή του 1981, στην περιοχή της Λαυρεωτικής υπήρχαν μόνο ημιαστικές και αγροτικές περιοχές. Στην απογραφή του 1991 παρατηρείται μεταβολή στη χρήση κάποιων περιοχών, από αγροτικές σε ημιαστικές, αυξάνοντας το ήδη υψηλό ποσοστό αστικότητας στην περιοχή. Το 2001 η εικόνα ήταν πλέον εντελώς διαφορετική, καθώς όλες οι ημιαστικές περιοχές μετατράπηκαν σε αστικές, ενώ η περιοχή της Παλαιάς Φώκαιας από αγροτική μετατράπηκε απευθείας σε αστική. Σύμφωνα με τη μελέτη, έως το 2040 οι σημερινοί βασικοί οικισμοί της περιοχής θα μετατραπούν σε πόλεις. Παράλληλα, πολλές από τις σημερινές εκτός σχεδίου περιοχές θα αποκτήσουν κι αυτές αστικά χαρακτηριστικά. «Από την εικόνα της πρόβλεψης παρατηρείται έντονη αστική εξάπλωση στην περιοχή της Λαυρεωτικής. Ξεκινώντας από τα βόρεια, παρατηρείται έντονη επέκταση των Καλυβίων Θορικού αλλά και μια γραμμική αστική ανάπτυξη κατά μήκος της λεωφόρου Λαυρίου. Αντιστοίχως, παρατηρείται εκατέρωθεν του οδικού δικτύου που ενώνει τα Καλύβια με την παραλία προς το Λαγονήσι αξιόλογη ανάπτυξη, κυρίως προς τα βόρεια. Στη συνέχεια, η Σαρωνίδα επεκτείνεται παραλιακά προς το Λαγονήσι και εκτός του ότι η Ανάβυσσος εξαπλώνεται προς τα κεντρικά της Λαυρεωτικής, δημιουργείται και νέα αστική περιοχή κατά μήκος της λεωφόρου Αναβύσσου. Γενικότερα, το 2040 φαίνεται η αστική εξάπλωση να είναι εντονότερη από τα κεντρικά και προς τα βορειοανατολικά της Λαυρεωτικής», καταλήγει η κ. Καλλιώρα. Ειδικά για την Κερατέα, την Ανάβυσσο και την παραλία Καλυβίων, «η εξάπλωση φτάνει με έντονη πιθανότητα αστικοποίησης έως τα όριά τους». Με βάση τον ρυθμό μεταβολής του πληθυσμού τις τελευταίες δεκαετίες, οι δύο δήμοι εκτιμάται ότι το 2040 θα έχουν πληθυσμό 105.180 κατοίκων, από 54.104 το 2011.

«Ενα μη βιώσιμο μοντέλο ανάπτυξης»

Υπάρχουν προφανείς και λιγότερο προφανείς επιπτώσεις από τη διαιώνιση της εκτός σχεδίου δόμησης. «Ηδη από τη δεκαετία του ’90, η δόμηση σε εκτός σχεδίου περιοχές αποτελεί μια κυρίαρχη μορφή οικιστικής ανάπτυξης, είτε για πρώτη κατοικία είτε για παραθεριστική κατοικία», εξηγεί η Αθηνά Γιαννακού, καθηγήτρια στο τμήμα Μηχανικών Χωροταξίας του ΑΠΘ. 

«Αρχικά εξυπηρέτησε διαφορετικές ανάγκες, κάλυψε και ένα μέρος του ελλείμματος του κράτους σε οικιστική πολιτική. Τις τελευταίες δεκαετίες, όμως, λειτουργεί ως μια μορφή άναρχης ανάπτυξης στις παρυφές των πόλεων (υπέρ της μέσης ή ανώτερης τάξης και όχι των χαμηλών οικονομικών στρωμάτων), με τους κανόνες της να καταστρατηγούνται. Σε ζώνες που έχουν μελετηθεί εκτενώς αποδεικνύεται ότι η συντριπτική πλειονότητα των κτιρίων σε εκτός σχεδίου περιοχές έχει τεράστιες υπερβάσεις δόμησης. Κι αυτό γιατί αποτελεί πεδίο κερδοσκοπίας για μια σειρά από επαγγελματικούς κλάδους, συμπεριλαμβανομένων ημών των μηχανικών. Φυσικά και η πολιτεία δεν έκανε ποτέ δραστικούς ελέγχους, υποθάλποντας όλη αυτή την κατάσταση».

Οι συνέπειες

Η κυριαρχία της εκτός σχεδίου δόμησης έχει συνέπειες. «Οδηγεί σε μια διασπορά προορισμών και αναγκών, μετασχηματίζοντας μεγάλες περιοχές. Εχει μεγάλο κόστος για τη δημιουργία βασικών υποδομών, όπως τα δίκτυα κοινής ωφελείας, κάνει πρακτικά αδύνατη την εφαρμογή μιας πολιτικής για τη δημόσια συγκοινωνία. Είναι ένα μοντέλο ανάπτυξης μη βιώσιμο», λέει η κ. Γιαννακού.

«Η εκτός σχεδίου είναι μια δομή κληρονομημένη σχεδόν από τις απαρχές του ελληνικού κράτος, καθώς έχει τις ρίζες της στα τσιφλίκια», λέει ο Θάνος Παγώνης, επίκουρος καθηγητής της Αρχιτεκτονικής του ΕΜΠ. 

«Είναι όμως ένας τρόπος δόμησης με τον οποίο χάνεται ένα κομμάτι της αξίας της γης που έπρεπε να είχε δεσμευτεί προς δημόσιο όφελος. Η διαδικασία ανάπτυξης της γης παράγει αξία (λ.χ. όταν αυτή μετατραπεί σε παραθεριστική ή οικιστική), η οποία δεν θα έπρεπε να ανήκει μόνο στον ιδιοκτήτη της. Οταν ένα πολεοδομικό σχέδιο έρχεται εγκαίρως, τότε ένα μέρος της αξίας δεσμεύεται για δημόσιο όφελος (λ.χ. με τη μορφή κοινόχρηστων χώρων). Με τη μορφή που χειρίζεται σήμερα το κράτος την εκτός σχεδίου, όχι μόνο οδηγεί σε υφαρπαγή αυτής της αξίας από οποιονδήποτε, αλλά δημιουργεί πεδίο δοσοληψίας (λ.χ. πιέσεις για εντάξεις στο σχέδιο). Με την έννοια αυτή, κατά τη γνώμη μου, το δικαίωμα δόμησης πρέπει να είναι διαφορετικό από το δικαίωμα ιδιοκτησίας. Επιπλέον, πρέπει κάποια στιγμή να απαλλαγούμε από τη λογική της δημιουργίας εξαιρέσεων σε κάθε κανόνα, κάτι που διέπει πολύ έντονα τις αλλαγές που έχουν γίνει την τελευταία δεκαετία στην πολεοδομική νομοθεσία».

«Οι αντιδράσεις υφίστανται γιατί η σημερινή κατάσταση είναι μια ιδιότυπη προσφορά γης χωρίς όριο», λέει η κ. Γιαννακού. «Μπορείς να χτίσεις παντού, οι περιορισμοί είναι ελάχιστοι, οπότε αυτό συμφέρει κατά βάση όσους εμπλέκονται στην οικοδομή. Ομως, ο κόσμος μας έχει αλλάξει. Η Ευρωπαϊκή Ενωση πλέον μιλάει για ανάσχεση κάθε νέας κάλυψης γης έως το 2030 κι εμείς συζητούμε ακόμα για τις παρεκκλίσεις».