Εχει πάντοτε σημασία να εντάσσουμε τις ελληνικές εξελίξεις σε ένα ευρύτερο ευρωπαϊκό ή διεθνές πλαίσιο. Το ελληνικό πενταετές πρόγραμμα οικονομικής ανάπτυξης 1960-64 καταρτίσθηκε σε μια περίοδο κατά την οποία ο προγραμματισμός της οικονομίας εθεωρείτο συστατικό στοιχείο της αναπτυξιακής πολιτικής σε αναπτυσσόμενες και ανεπτυγμένες χώρες. Εκτός του σοσιαλιστικού μπλοκ έπρεπε να συνδυασθεί με τη δημιουργία των προϋποθέσεων για λειτουργούσες αγορές.
Ο γενικός στόχος των διαφόρων πολυετών προγραμμάτων ήταν να βελτιωθεί η ποιότητα και αποτελεσματικότητα της οικονομικής πολιτικής και διοίκησης. Ακόμα και η Παγκόσμια Τράπεζα είχε αναγνωρίσει τη σημασία τους και είχε ιδρύσει σχετικό ινστιτούτο που παρείχε γνώση και τεχνική βοήθεια σε αξιωματούχους από ενδιαφερόμενες χώρες. Στις μεικτές οικονομίες είχε επικρατήσει το δόγμα ότι γενικά προγράμματα-πλαίσιο (comprehensive ή framework programs) ήταν αναγκαία και χρήσιμα σε κάθε χώρα και σε κάθε επίπεδο ανάπτυξης. Αν σχεδιάζονταν και εφαρμόζονταν καλά θα απέφεραν ένα καθαρό όφελος με τη μορφή αποτελεσματικότερης χρησιμοποίησης των διαθέσιμων πόρων και της τυχόν χορηγούμενης εξωτερικής βοήθειας. Το σκεπτικό: Μέσω του προγραμματισμού σε βάθος τριετίας ή πενταετίας είναι δυνατό τα κέντρα λήψης αποφάσεων να αναγνωρίζουν έγκαιρα τους μακροοικονομικούς περιορισμούς («προγράμματα-πλαίσιο»), να εντάξουν μεμονωμένα σχέδια επενδύσεων σε υποδομές σε μακροχρόνια προγράμματα, να λάβουν υπόψη τις μελλοντικές επιπτώσεις σημερινών μέτρων, να εντοπίσουν «στενότητες» που αλληλοεμποδίζονται, να εμπεδώσουν ένα κλίμα σταθερότητας της πολιτικής, να καθοδηγήσουν ενδεικτικά την ιδιωτική πρωτοβουλία («ενδεικτικός προγραμματισμός»), να οργανώσουν τον κοινωνικό διάλογο («δημοκρατικός προγραμματισμός»).
Η ανανέωση του ελληνικού οικονομικού προγραμματισμού
Στην Ελλάδα είχε γίνει ευρύτερα αποδεκτή σε αριστερά και δεξιά η άποψη ότι ο πολυετής προγραμματισμός ήταν αναγκαίος. Υπήρχαν βέβαια διαφορές ως προς τη μορφή του. Στη δεκαετία του ’50 η κυβέρνηση της ΕΡΕ αλλά και σημαίνοντα στελέχη του Κέντρου απέρριπταν το σοβιετικό μοντέλο σχεδιασμού, το οποίο όμως ενέπνεε την παραδοσιακή αριστερά και το οποίο ήταν συνυφασμένο με την κρατικοποίηση των πάντων. Ακόμα και μετριοπαθείς του χώρου όπως ο Αγγελος Αγγελόπουλος παρέκαμπταν το κρίσιμο ζήτημα του συμβιβασμού του προγραμματισμού με την οικονομία της αγοράς. Ομως στις μεικτές οικονομίες υπήρχαν και υπάρχουν συστημικά όρια στην επιλογή των μέσων. Π.χ., αποκλειόταν η κολεκτιβοποίηση της αγροτικής γης ή παραγωγής, που άλλωστε είχε αποδειχθεί μοιραία για την ευημερία στις λεγόμενες σοσιαλιστικές χώρες. Συναφώς, στις μεικτές οικονομίες έπρεπε να είναι κατανοητός ο τρόπος λειτουργίας των αγορών και τα κίνητρα των ατόμων ώστε τα επιλεγόμενα μέσα να ενθαρρύνουν παραγωγικές επενδύσεις και όχι βραχυχρόνιες συμπεριφορές άντλησης οφέλους.
Η διαδικασία του προγραμματισμού στην Ελλάδα ανανεώθηκε στην αρχή με τη σύνταξη ενός «προσωρινού πενταετούς 1959-1963». Ηταν ένα σημαντικό βήμα γιατί, όπως δήλωνε ο τότε πρωθυπουργός Κωνσταντίνος Καραμανλής «για πρώτη φορά η δραστηριότης των επί μέρους φορέων και η όλη προσπάθεια διά την ανάπτυξιν της οικονομίας ετέθη εντός του πλαισίου ενός μακροχρονίου προγράμματος».
Ενα χρόνο αργότερα ακολούθησε το οριστικό πενταετές πρόγραμμα 1960-1964. Ταυτόχρονα η τότε κυβέρνηση εκτιμούσε ότι οι προσπάθειες προγραμματισμού θα έπρεπε να καλύπτουν το μεγαλύτερο χρονικό διάστημα μιας δεκαετίας γιατί οι επιδιωκόμενες διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις ήταν αδύνατο να επιτευχθούν μέσα σε μια πενταετία. Το προσωρινό και το οριστικό πενταετές ήταν «ενδεικτικά» προσανατολισμένα σε ανάλογα πρότυπα σε δυτικές χώρες όπως η Γαλλία (planification) και η Ιταλία.
Νέοι θεσμοί
Τόσο το προσωρινό 1959-1963 όσο και το πρώτο πενταετές 1960-1964 ήταν μέρη μιας ευρύτερης προσπάθειας οργάνωσης της αναπτυξιακής πολιτικής και μάλιστα με την προοπτική να επιτευχθεί και η ένταξη της ελληνικής στις ευρωπαϊκές αγορές. Ετσι, ήδη το 1958 ιδρύθηκε το Κέντρο Οικονομικών Ερευνών αργότερα Κέντρο Προγραμματισμού και Οικονομικών Ερευνών (ΚΕΠΕ), το οποίο μάλιστα ανατέθηκε στον καθηγητή Ανδρέα Παπανδρέου από την κυβέρνηση της ΕΡΕ! Ο θεσμός θα στηρίξει στη συνέχεια τις επεξεργασίες εθνικών προγραμμάτων, αλλά και θα χρηματοδοτήσει σειρά ολόκληρη ερευνών και σεμιναρίων, που είχαν ως αντικείμενο, ανάμεσα σε άλλα, τον προγραμματισμό. Στις έρευνες και στα σεμινάρια συμμετείχε μεγάλος αριθμός νεότερων επιστημόνων.
Το πενταετές 1960-1964 συντάχθηκε με τη βοήθεια Ιταλών εμπειρογνωμόνων, επικεφαλής των οποίων ήταν ο καθηγητής P. Saraceno. Η κυβέρνηση του Κωνσταντίνου Καραμανλή διαβεβαίωνε στο τελικό κείμενο ότι ο κύριος στόχος του ήταν «η ισόρροπος ανάπτυξις της οικονομίας, ήτοι η παράλληλος ανάπτυξις όλων των παραγωγικών τομέων αυτής» και τόνιζε «την ανάγκην δημιουργίας παραγωγικών μονάδων ικανών να αντιμετωπίσουν τον διεθνή ανταγωνισμόν, εις τρόπον ώστε να καθίσταται δυνατή η ενεργότερη συμμετοχή της χώρας εις την παγκόσμιον οικονομίαν και ιδιαιτέρως εις την διαδικασίαν ολοκληρώσεως της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Συνεργασίας» (Βλ. «Πενταετές πρόγραμμα οικονομικής αναπτύξεως 1960-1964», σελ. 9).
Στο ίδιο πλαίσιο το πρόγραμμα τόνιζε τη σημασία της εισροής ξένων παραγωγικών κεφαλαίων, αλλά και αποσαφήνιζε τη φιλοσοφία του για τον ρόλο του κράτους στη διαδικασία εκβιομηχάνισης: «Η κυβέρνησις αναλαμβάνει πρωτοβουλίας διά να προωθήσει την ίδρυσιν σειράς βασικών και άλλων μεγάλων βιομηχανικών μονάδων […] Η κυβερνητική δραστηριότης εν προκειμένω είναι ενισχυτική ή συμπληρωματική της ιδιωτικής πρωτοβουλίας» (ο.π., σελ. 43). Με άλλα λόγια ο ενδεικτικός προγραμματισμός όχι μόνον δεν απέκλειε, αλλά και επέβαλλε την κρατική πρωτοβουλία όπου η ιδιωτική αδυνατούσε να προχωρήσει.
Περιορισμένα τα όρια της επιτυχίας
Εκείνη την πολυδιάστατη αναπτυξιακή πολιτική, που ανέλυσα στο βιβλίο μου «Ανάμεσα σε κράτος και αγορά. Οικονομία και πολιτική στη μεταπολεμική Ελλάδα 1944-2000» (Αθήνα 2001), ενέπνεε αναμφίβολα η πεποίθηση ότι η χώρα ήταν σε θέση να πετύχει τον φιλόδοξο στόχο να πάρει τη θέση της στη χορεία των ανεπτυγμένων κρατών της Ευρώπης (και της Δύσης). Επιπροσθέτως, η επίτευξη αυτού του στόχου θα συνέβαλλε και στη σταθεροποίηση του κοινωνικοοικονομικού καθεστώτος – όπως σωστά διέβλεπε η παραδοσιακή αριστερά τότε, ο πυρήνας της οποίας όμως απέρριπτε εκείνο το καθεστώς και προσανατολιζόταν ακόμα στον σταλινικό σχεδιασμό.
Ομως, το πρώτο πενταετές πρόγραμμα εξέπεμπε προσδοκίες για το μέλλον της χώρας που δεν είχαν σταθερό έδαφος. Π.χ., η επιδίωξη «παραλλήλου αναπτύξεως όλων των παραγωγικών τομέων της οικονομίας» δεν προέκυπτε από κάποια σαφή ανάλυση των συγκριτικών και δυνητικών πλεονεκτημάτων της χώρας, αλλά μάλλον από την ιδεολογική αντιπαράθεση με την αριστερά και τις δικές της υποσχέσεις.
Εκτός τούτου, οι καλές προθέσεις των πρωτεργατών συνάντησαν τη σκληρή πραγματικότητα της υπανάπτυξης. Πολλές προϋποθέσεις επιτυχίας έλειπαν. Η διεθνής εμπειρία, που είχε ήδη συσσωρευθεί στις αρχές της δεκαετίας του ’60, έδειχνε ότι η επιτυχία των διαδικασιών προγραμματισμού εξαρτάτο από σειρά ολόκληρη παραγόντων – την ισχυρή πολιτική βούληση, την πολιτική σταθερότητα, την προσαρμογή των διοικητικών δομών στις απαιτήσεις του προγραμματισμού, την ύπαρξη καλών στατιστικών στοιχείων και εκπαιδευμένων οικονομολόγων, την προηγούμενη επεξεργασία επίσης καλών συγκεκριμένων επενδύσεων υποδομής κ.ά. Η χώρα ικανοποιούσε αρχικά ορισμένες προϋποθέσεις, όμως άλλες, όπως η πολιτική σταθερότητα, ανατράπηκαν από το 1963.
Με τη σοφία της μεταγενέστερης εμπειρίας και γνώσης μπορούμε επίσης σήμερα να πούμε ότι η όλη διαδικασία εκκινούσε από την παραδοχή του καλοπροαίρετου και αποτελεσματικού κράτους. Ας σημειωθεί ότι ήδη τότε διάφορες εκθέσεις ανάδειχναν τα ελλείμματα της Δημόσιας Διοίκησης και τον κίνδυνο να μετατραπεί σε ανασχετικό παράγοντα της ανάπτυξης και οποιουδήποτε αποτελεσματικού προγραμματισμού. Ομως, οι αναγκαίες αλλαγές που πρότειναν οι εκθέσεις δεν πραγματοποιήθηκαν. Εκτός τούτου, οι κυβερνήσεις δεν οικοδόμησαν ούτε τότε ούτε αργότερα έναν μηχανισμό εποπτείας και παρακολούθησης της εφαρμογής των προγραμμάτων. Οπως διαπίστωσε μελέτη του ΚΕΠΕ (Βλ. Δ.Α. Σακκά «Το διαρθρωτικό πρόβλημα και ο οικονομικός προγραμματισμός στη μεταπολεμική Ελλάδα», ΚΕΠΕ, Αθήνα 1996) ο τρόπος οργάνωσης και λειτουργίας των διαφόρων οργάνων του ευρύτερου δημόσιου τομέα που υλοποιούσαν τις τρέχουσες πολιτικές δεν επηρεάσθηκε από την κατάρτιση των πενταετών!
Τέλος, δεν αντιμετωπίσθηκε το μείζον ζήτημα του πελατειακού κράτους που ουσιαστικά ευνοούσε ad hoc λύσεις και απεχθανόταν μακρόπνοες δεσμεύσεις. Ετσι εξηγείται γιατί τελικά ο προγραμματισμός έμεινε μια διαδικασία χρήσιμη μεν, όμως σε απόσταση από την πραγματική εξέλιξη και την πολιτική ρουτίνα (με εξαιρέσεις). Μέχρι σήμερα, δεν έχει αρθεί αυτή η αντίθεση ανάμεσα σε πολιτική μυωπία και στην ανάγκη για κάποιον στοιχειώδη προγραμματισμό με βάση την οικονομική λογική. Αυτό άλλωστε μας έδειξαν οι δυσκολίες εφαρμογής των τριετών «προγραμμάτων οικονομικής προσαρμογής» (= «μνημονίων») από το 2010 έως το 2014 και η αδυναμία κατάθεσης ενός σοβαρού προγράμματος μεταρρυθμίσεων για τα επόμενα χρόνια.
Στα θετικά της διαδικασίας προγραμματισμού στα τέλη της δεκαετίας του ’50 πρέπει να καταγράψουμε ότι αποτέλεσε μια διαδικασία μάθησης όσων ενεπλάκησαν σε αυτή. Συνεχίσθηκε και από τις επόμενες κυβερνήσεις.
Η οικονομία αναπτυσσόταν τη δεκαετία του ’60 και μάλιστα με εντυπωσιακούς ρυθμούς. Κατά τη γνώμη μου η αναπτυξιακή πορεία δεν πρέπει να αποδοθεί στον προγραμματισμό per se, που τελικά δεν κατάφερε να συντονίσει τους διάφορους φορείς λήψης αποφάσεων, όσο σε παράγοντες, όπως η νομισματική και δημοσιονομική σταθερότητα, τα κίνητρα για ξένες επενδύσεις, η προοπτική εισόδου στην (τότε) ΕΟΚ που θα άνοιγε βαθμιαία την οικονομία και στη δυναμική της ευρωπαϊκής οικονομίας. Εμεινε όμως το καθαρό όφελος της δημιουργίας ενός «τεχνοκρατικού πόλου».
* Ο κ. Πάνος Καζάκος είναι ομότιμος καθηγητής του Εθνικού και Καποδιστριακού Πανεπιστημίου Αθηνών.