Οι κατευθυντήριες γραμμές, που συχνά αποκαλούνται «συμφωνία υψηλού επιπέδου», της 12ης Φεβρουαρίου 1977, μεταξύ του τότε προέδρου της Κυπριακής Δημοκρατίας Αρχιεπισκόπου Μακαρίου και του Τουρκοκύπριου ηγέτη Ραούφ Ντενκτάς συνιστούν μια καθοριστική στιγμή στην ιστορία του κυπριακού ζητήματος. Με αυτήν οι Ελληνοκύπριοι αποδέχθηκαν επίσημα για πρώτη φορά την πάγια τουρκική θέση ότι η λύση του Κυπριακού θα έπρεπε να έχει ομοσπονδιακό χαρακτήρα.
Στο ομοσπονδιακό πολίτευμα, η πολιτική εξουσία κατανέμεται μεταξύ της ομοσπονδιακής κυβέρνησης και των κυβερνήσεων των ομόσπονδων πολιτειών. Οι ομόσπονδες πολιτείες έχουν δική τους εδαφική περιφέρεια, εντός της οποίας ασκούν καθορισμένη κρατική εξουσία. Δεν υπάρχει διεθνώς ένα καθορισμένο σύστημα ομοσπονδιακής οργάνωσης του κράτους, αλλά μπορεί σε γενικές γραμμές να λεχθεί πως στα ομοσπονδιακά συστήματα υπάρχει ένας μεγάλος βαθμός αποκέντρωσης της κρατικής εξουσίας, ώστε αν και υπάρχει μια κεντρική/ομοσπονδιακή κυβέρνηση που ασκεί τις εξουσίες της επί ολόκληρου του κράτους, υπάρχουν παράλληλα και επιμέρους ομόσπονδες ενότητες με υψηλό βαθμό αυτονομίας, που ασκούν μέσω των δικών τους οργάνων εξουσίες ανεξάρτητες από αυτές της κεντρικής κυβέρνησης και επί των οποίων η κεντρική κυβέρνηση δεν έχει εξουσία να επέμβει. Αντίθετα, στο ενιαίο κράτος υφίσταται εδαφική ενότητα υπό την έννοια ότι η άσκηση της κρατικής εξουσίας εκτείνεται σε ολόκληρο το κράτος, υπάρχει ενότητα της κρατικής διάρθρωσης υπό την έννοια ότι τα κρατικά όργανα ασκούν το σύνολο της κρατικής εξουσίας, και ενότητα λαού υπό την έννοια ότι όλες οι κρατικές λειτουργίες ασκούνται και δεσμεύουν ολόκληρο τον λαό του κράτους. Η τοπική αυτοδιοίκηση στο ενιαίο κράτος δεν διασπά την ενότητα του κράτους.
Δικοινοτικό ενιαίο κράτος και ομοσπονδία
Η Τουρκία είχε προτείνει, ήδη από το 1959, όπως το νέο κράτος που θα δημιουργείτο μετά την αποχώρηση των Βρετανών είναι ομοσπονδιακό και δικοινοτικό. Κατά τη διαπραγμάτευση των συμφωνιών Ζυρίχης – Λονδίνου τον Φεβρουάριο του 1959, η Ελλάδα και ο Μακάριος συμφώνησαν τελικά με τη δικοινοτικότητα, αλλά διαφώνησαν με την εγκαθίδρυση ομοσπονδίας. Η Κυπριακή Δημοκρατία που εγκαθιδρύθηκε στις 16 Αυγούστου του 1960, παρά τις ιδιαιτερότητες του πολιτεύματός της, ήταν σαφώς ενιαίο κράτος. Μετά την κρίση του 1963 και την αποχώρηση των Τουρκοκυπρίων από την κυβέρνηση, η Τουρκία επανάφερε την απαίτηση για ομοσπονδία ως προϋπόθεση για τη λύση του Κυπριακού. Οι Ελληνοκύπριοι, ωστόσο, την απέρριψαν ως συγκαλυμμένη μορφή διαμελισμού και ανεφάρμοστη. Σταδιακά, κατά τις διαπραγματεύσεις που ακολούθησαν τα επόμενα χρόνια, η Τουρκία φάνηκε εκ νέου να υποχωρεί από την απαίτησή της για ομοσπονδία και να αποδέχεται λύσεις ενιαίου κράτους.
Η τουρκική εισβολή του Ιουλίου του 1974 και η κατοχή του βόρειου τμήματος της νήσου μετέβαλαν όμως το ισοζύγιο δυνάμεων. Πλέον η Τουρκία έθεσε απερίφραστα την αποδοχή ομοσπονδιακής λύσης ως εκ των ων ουκ άνευ προϋπόθεση για επίλυση του Κυπριακού. Τον Νοέμβριο του 1974 ο Γλαύκος Κληρίδης εισηγήθηκε, σε ομιλία του στην γκαλερί «Αργώ» της Λευκωσίας, ότι οι Ελληνοκύπριοι θα έπρεπε να αποδεχθούν την τουρκική προϋπόθεση, ώστε να υπάρξει σύντομη λύση του Κυπριακού. Ο Κληρίδης, εκλεγμένος τότε πρόεδρος της Βουλής των Αντιπροσώπων, ασκούσε καθήκοντα προέδρου της Δημοκρατίας ήδη από τις 23 Ιουλίου 1974 λόγω της υποχρεωτικής απουσίας του Μακαρίου από την Κύπρο μετά το πραξικόπημα εναντίον του. Μετά την επιστροφή του όμως, ο Μακάριος απέρριψε την τουρκική απαίτηση. Η ελληνοκυπριακή πλευρά φαίνεται να ανέμενε πρώτα υποχωρήσεις της Τουρκίας στο εδαφικό, προτού προβεί η ίδια σε περαιτέρω υποχωρήσεις.
Τέσσερις κατευθυντήριες γραμμές για το μέλλον
Σε μια προσπάθεια πάντως να βρεθεί γρήγορη λύση στο Κυπριακό, και με την πάροδο του χρόνου να πιέζει για κίνδυνο δημιουργίας τετελεσμένων, ο Μακάριος αποφάσισε τελικά να προβεί στην «οδυνηρή υποχώρηση» και να αποδεχθεί επίσημα την ομοσπονδία ως βάση για επίλυση του Κυπριακού, τον Φεβρουάριο του 1977, κατά τη διάρκεια συνάντησης υπό την αιγίδα του γενικού γραμματέα του ΟΗΕ. Η συμφωνία υψηλού επιπέδου Μακαρίου – Ντενκτάς δεν ήταν κατ’ ακριβολογία «συμφωνία» υπό την έννοια της διεθνούς συμφωνίας, όσο αποδεκτές κατευθυντήριες γραμμές επί των οποίων θα βασιζόταν η περαιτέρω διαπραγμάτευση, στις οποίες δεσμεύθηκαν οι δύο ηγέτες ενώπιον του γενικού γραμματέα του ΟΗΕ. Περιλάμβανε τέσσερα σημεία: α) Οι δύο κοινότητες συμφωνούσαν πως επιδίωκαν μια ανεξάρτητη, αδέσμευτη, δικοινοτική ομόσπονδη δημοκρατία, β) το έδαφος υπό τη διοίκηση της κάθε κοινότητας θα συζητείτο υπό το φως της οικονομικής βιωσιμότητας ή παραγωγικότητας και της ιδιοκτησίας γης, γ) θέματα αρχών όπως η ελευθερία διακίνησης, η ελευθερία εγκατάστασης, το δικαίωμα περιουσίας και άλλα εξειδικευμένα ζητήματα θα παρέμεναν ανοικτά για συζήτηση, λαμβάνοντας υπόψη τη θεμελιώδη βάση ενός δικοινοτικού ομοσπονδιακού συστήματος και ορισμένες πρακτικές δυσκολίες, οι οποίες μπορεί να προέκυπταν για την τουρκοκυπριακή κοινότητα, και δ) οι εξουσίες και αρμοδιότητες της κεντρικής ομοσπονδιακής κυβέρνησης θα ήταν τέτοιες, ώστε να διασφαλίζουν την ενότητα της χώρας λαμβανομένου υπόψη και του δικοινοτικού χαρακτήρα του κράτους.
Υπάρχει τα τελευταία χρόνια έντονος, αλλά εν πολλοίς ανούσιος, διάλογος κατά πόσον ο Μακάριος είχε αποδεχθεί «διζωνική» ή «διπεριφερειακή» ομοσπονδία. Οντως το κείμενο της συμφωνίας υψηλού επιπέδου δεν αναφέρεται σε «διζωνική» ομοσπονδία. Ούτε όμως και σε «διπεριφερειακή». Παρά την επιθυμία του Ντενκτάς όπως υπάρξει συμπερίληψη του όρου «διζωνική», επιλέχθηκε όπως μην προστεθεί ακόμη οποιαδήποτε ορολογία και το θέμα αφεθεί να συμφωνηθεί στο μέλλον. Σαφώς όμως γίνεται αναφορά σε έδαφος υπό τη διοίκηση εκάστης από τις δύο κοινότητες που θα τύχει εκ των υστέρων καθορισμού στη βάση διαφόρων κριτηρίων, και με θέματα αρχών όπως η ελευθερία διακίνησης, εγκατάστασης και περιουσίας να παραμένουν ανοικτά. Η διαφοροποίηση μεταξύ διζωνικής και διπεριφερειακής δεν ήταν επομένως ουσιαστικής σημασίας ως προς το περιεχόμενο και ούτε και ο Μακάριος την αντιλαμβανόταν ως τέτοια. Σε συνεδρία του Εθνικού Συμβουλίου τον Μάρτιο του 1977, ο Μακάριος φαίνεται μάλιστα να καθιστά σαφές πως η βάση της επιδιωκόμενης λύσης ήταν η «διζωνική» και πως στη βάση αυτής της αντίληψης θα υποβαλλόταν χάρτης εκ μέρους της ελληνοκυπριακής πλευράς.
Η νομική και πολιτική ερμηνεία της συμφωνίας
Ο τότε γενικός εισαγγελέας και νομικός σύμβουλος του Μακαρίου, Κρίτων Τορναρίτης, ερμηνεύοντας σε σύγχρονο χρόνο τη συμφωνία υψηλού επιπέδου, εξήγησε πως από νομικής άποψης δεν υφίστατο διαφορά μεταξύ διζωνικής και διπεριφερειακής ομοσπονδίας, και πως το μείζον ήταν ο καθορισμός της κατανομής της κρατικής εξουσίας μεταξύ της κεντρικής κυβέρνησης και των περιφερειακών διοικήσεων, ο πλήρης σεβασμός των θεμελιωδών δικαιωμάτων και η συνέχιση της ύπαρξης της Κυπριακής Δημοκρατίας. Το σημαντικό ήταν όπως και υπό ομοσπονδιακή διακυβέρνηση εξακολουθούσε να υφίσταται η Κυπριακή Δημοκρατία ως μόνο υποκείμενο διεθνούς δικαίου και να είναι εγγυημένα τα ανθρώπινα δικαιώματα και η επιστροφή των εκτοπισμένων στα σπίτια τους υπό συνθήκες ασφαλείας. Ο Τορναρίτης διευκρίνισε περαιτέρω πως για την ελληνοκυπριακή πλευρά, η αναφορά σε «δικοινοτική» ομοσπονδία δεν προσέδιδε συγκεκριμένο τεχνικό νομικό περιεχόμενο που έτεινε να περιγράψει τη μορφή της πολιτείας, αλλά απλώς υποδήλωνε την πληθυσμιακή σύνθεση της χώρας. Ο Τορναρίτης, πάντως, αναγνώρισε πως η απόφαση όπως βρεθεί ομοσπονδιακή λύση συνιστούσε εκ των πραγμάτων μια πολιτική απόφαση, υπό καθεστώς ένοπλης βίας, λόγω της παράνομης κατοχής κυπριακού εδάφους από τις τουρκικές δυνάμεις, και η οποία ως εκ τούτου ήταν αντίθετη προς τις συνήθεις νομικές προϋποθέσεις.
Θέση του Μακαρίου, και γενικότερα της ελληνοκυπριακής πλευράς, αποτελούσε πως αν και η ομοσπονδία δεν ήταν κατάλληλη μορφή λύσης του κυπριακού προβλήματος, εντούτοις η αποδοχή της συνιστούσε έσχατο συμβιβασμό που έγινε σε μια προσπάθεια εξεύρεσης σύντομης επίλυσης του Κυπριακού. Ομως ο στόχος για σύντομη επίλυση του Κυπριακού προβλήματος δεν επιτεύχθηκε. Η ελληνοκυπριακή πλευρά ερμήνευε επισήμως τους όρους της «διζωνικότητας» και «δικοινοτικότητας» με διαφορετικό τρόπο από την τουρκοκυπριακή. Η επίσημη ελληνοκυπριακή θέση, που ανταποκρινόταν και στις θέσεις Μακαρίου το 1977, επέμενε ότι η έννοια μιας διζωνικής, δικοινοτικής ομοσπονδίας προϋποθέτει την κατοχύρωση της εφαρμογής των ανθρωπίνων δικαιωμάτων των πολιτών σε ολόκληρη την επικράτεια της νήσου κατά τρόπο ομοιόμορφο, καθώς και τη διασφάλιση της ενότητας της πολιτείας και της οικονομίας. Η τουρκοκυπριακή πλευρά επέμενε, αντίθετα, σε ερμηνεία των όρων που να οδηγεί σε αναπαραγωγή και παγίωση της διχοτομικής δομής και στην αποδοχή των τετελεσμένων του 1974. Ο Μακάριος απεβίωσε αιφνίδια στις 3 Αυγούστου 1977, λίγους μόλις μήνες μετά τη σύναψη της συμφωνίας υψηλού επιπέδου. Η βάση λύσης του Κυπριακού παρέμεινε όμως έκτοτε η διζωνική, δικοινοτική ομοσπονδία. Τον Μάιο του 1979, ο νέος πρόεδρος της Δημοκρατίας, Σπύρος Κυπριανού, συμφώνησε με τον Ντενκτάς την επανάληψη των διακοινοτικών συνομιλιών με βάση τις κατευθυντήριες γραμμές Μακαρίου – Ντενκτάς και τα σχετικά ψηφίσματα του ΟΗΕ. Η συζήτηση για το περιεχόμενο μιας «βιώσιμης και λειτουργικής» διζωνικής, δικοινοτικής ομοσπονδίας κυριαρχεί έκτοτε στον ελληνοκυπριακό πολιτικό διάλογο.
* Ο κ. Αχιλλεύς Κ. Αιμιλιανίδης είναι καθηγητής, κοσμήτορας της Νομικής Σχολής του Πανεπιστημίου Λευκωσίας.
ΕΠΙΜΕΛΕΙΑ: ΕΥΑΝΘΗΣ ΧΑΤΖΗΒΑΣΙΛΕΙΟΥ