ΔΗΜΗΤΡΗΣ Β. ΠΑΠΟΥΛΙΑΣ
Πώς συντελούνται οι μεταρρυθμίσεις
εκδ. Αλεξάνδρεια, 2019, σελ. 255
Ενόσω η Ελλάδα απέτρεπε τις χειρότερες συνέπειες της πανδημίας, έγινε ευρύτερα συνειδητή η ανάγκη μεταρρύθμισης του συστήματος υγείας. Είναι ένα άνισο σύστημα στηριγμένο σε ηρωισμούς του προσωπικού στα δημόσια νοσοκομεία και στις εκτροχιασμένες ιδιωτικές δαπάνες υγείας (υπερδιπλάσιες στην Ελλάδα από τον ευρωπαϊκό μέσο όρο). Και ενώ η χώρα αντιμετωπίζει τις συνέπειες της ύφεσης στο δεύτερο μισό του 2020, συζητείται πάλι η μεταρρύθμιση του μοντέλου της οικονομίας. Αυτό δεν μπορεί πλέον να στηρίζεται στην εσωτερική ζήτηση για καταναλωτικά αγαθά, στον τουρισμό και στις συγκριτικά περιορισμένες εξαγωγές πετρελαιοειδών, φαρμάκων, προϊόντων αλουμινίου και ελαιόλαδου. Χρειάζονται λοιπόν μεταρρυθμίσεις, αλλά δεν υπάρχει κοινή «συνταγή» για αυτές σε όλες τις χώρες, ούτε καν στην ίδια χώρα, όπως εύλογα ισχυρίζεται ο Δημήτρης Β. Παπούλιας, ομότιμος καθηγητής του Τμήματος Οικονομικών Επιστημών του Πανεπιστημίου Αθηνών και πρώην πρόεδρος του ΟΤΕ, της ΔΕΗ και ιδιωτικών επιχειρήσεων. Ελάχιστοι συνδυάζουν, όπως εκείνος, μακρά πολιτική εμπειρία, περίπου σαράντα χρόνια εμπειρίας σε ανώτατες διοικητικές θέσεις και επιστημονική ενασχόληση με την επιχειρησιακή έρευνα, τα οικονομικά, το μάνατζμεντ και τη δημόσια διοίκηση στην Αθήνα, τη Ρώμη και την Οξφόρδη.
Στο τελευταίο βιβλίο του, ο Παπούλιας τεκμηριώνει ότι οι μεταρρυθμίσεις δεν γίνονται, αλλά «συντελούνται», γιατί προϋποθέτουν πολιτική βούληση, εξειδικευμένους μεταρρυθμιστές, γνώση της διεθνούς εμπειρίας αλλά και των ιδιαιτεροτήτων μιας χώρας, απαντήσεις στο «τι» και στο «πώς» κάθε μεταρρύθμισης, «μαστοριά» στην κατασκευή των μεταρρυθμίσεων, δημόσια ορατότητα και αποτίμηση των αποτελεσμάτων τους.
Ανατρέχοντας σε πολλά εμπειρικά παραδείγματα, ο Παπούλιας θεωρεί ότι το ισοζύγιο επιτυχημένων και αποτυχημένων μεταρρυθμίσεων στην Ελλάδα από το 1974 έως σήμερα δεν είναι απαραίτητα αρνητικό. Πιθανόν βλέποντάς τις σφαιρικά ο συγγραφέας να έχει δίκιο. Αν όμως κάποιος σήμερα μελετά ή εργάζεται σε τομείς όπως εκπαίδευση, τοπική αυτοδιοίκηση ή κοινωνική πρόνοια, θα δυσκολευόταν να τον πιστέψει. Αλλού, σίγουρα έχει δίκιο: για να συντελεστεί μια μεταρρύθμιση, απαιτούνται τόσο μια μεταρρυθμιστική διαδικασία, εκ των προτέρων μελετημένη, όσο και μια υπέρβασή της, όταν χρειάζεται. Η μεταρρυθμιστική διαδικασία είναι ένας «συνεκτικός ιστός» που συνδέει τη «διάγνωση» των προβλημάτων προς επίλυση, μια «κατευθυντήρια πολιτική» και «συμπαγείς πράξεις».
Η ανάγκη μεταρρύθμισης και ανασχεδιασμού του μοντέλου της ελληνικής οικονομίας συζητείται έντονα το τελευταίο διάστημα. Για κάτι τέτοιο όμως δεν υπάρχει μαγική συνταγή, ισχυρίζεται εύλογα στο βιβλίο του ο Δημήτρης Β. Παπούλιας.
Οι επιτυχημένες μεταρρυθμίσεις (π.χ. η ίδρυση Αρχών, όπως το ΑΣΕΠ και η ΑΑΔΕ, οι ιδιωτικοποιήσεις ΔΕΚΟ, κ.ά.) διέφεραν σε πολλά από τις αποτυχημένες. Οι πρώτες υποστηρίζονταν από σταθερή πολιτική βούληση (κυρίως το ενδιαφέρον του πρωθυπουργού), είχαν εξασφαλίσει επαρκή χρηματοδότηση, ξεκίνησαν την κατάλληλη στιγμή, καθοδηγήθηκαν από κάποιον θεσμό, άντλησαν από τη «θεσμική μνήμη» ή έστω την εμπειρία των εμπλεκόμενων μεταρρυθμιστών και ωφελήθηκαν από «πρακτικοποιημένη γνώση» για το αντικείμενό τους. Από τις μεταρρυθμίσεις που ναυάγησαν, έλειπαν ένα ή περισσότερα από αυτά τα προαπαιτούμενα.
Θα τονίζαμε ακόμα περισσότερο, από ό,τι ο συγγραφέας, ότι το κυριότερο προαπαιτούμενο υπήρξε συχνά ένα εξωτερικά δοσμένο ισχυρότατο κίνητρο (π.χ. η ένταξη στην Ευρωζώνη) ή μια αφόρητη εξωτερική πίεση (τα μνημόνια, η πανδημία).
Η διαδικασία της μεταρρύθμισης πρέπει να συμπληρώνεται από τη μεταρρύθμιση «καθ’ υπέρβασιν», όπως πολύ εύστοχα την ονομάζει ο Παπούλιας. Προσαρμοζόμενοι στο εθνικό πλαίσιο, οι μεταρρυθμιστές λειτουργούν εκ των ενόντων, στο πλαίσιο της νομιμότητας. Και αυτό γιατί καμία μεταρρύθμιση δεν είναι ίδια με την προηγούμενη, ούτε με τις αντίστοιχες άλλων χωρών, πράγμα που ωστόσο δεν αναιρεί την «οικοδόμηση γνωστικού χώρου» για τις μεταρρυθμίσεις. Αυτός θα είναι ένα νέο γνωστικό αντικείμενο στα πανεπιστήμια και τις σχολές, όπως η Εθνική Σχολή Δημόσιας Διοίκησης, με έμφαση στις σύγχρονες θετικές επιστήμες (όχι μόνο τις διοικητικές), γνώση της ιστορίας και της κοινωνίας, του ιδιωτικού τομέα, του κράτους και της Ευρωπαϊκής Ενωσης, του νομικού πλαισίου, καθώς και τεχνικές δεξιότητες. Κάποια θέματα στο τέλος του βιβλίου ίσως χρειάζονταν περαιτέρω ανάπτυξη. Για παράδειγμα, τα σχετικά με τη «ροή και τον μετασχηματισμό» των καταστάσεων και με την αλγοριθμική μορφή της μεταρρυθμιστικής διαδικασίας.
Πάντως, το πολύ πλούσιο βιβλίο αυτό υπερβαίνει τη γνωστή διαφωνία σχετικά με το αν οι μεταρρυθμίσεις απέτυχαν λόγω κακού σχεδιασμού («ο πολλαπλασιαστής» του ΔΝΤ στο πρώτο μνημόνιο) ή λόγω αντίστασης από τα συμφέροντα («τα κεκτημένα προνόμια», τα «διαπλεκόμενα»). Και τούτο γιατί η αποτυχία οφειλόταν σε διαφορετικό κάθε φορά συνδυασμό παραγόντων. Η γνώση για αυτούς είναι χρησιμότατη και συνοψίζεται στο βιβλίο, το οποίο εγκαινιάζει στη χώρα μας έναν νέο κλάδο γνώσεων και μεθοδολογίας για τις μεταρρυθμίσεις, οι οποίες μπορούν να συστηματοποιηθούν. Απομένει στους μεταρρυθμιστές να διδαχθούν και να τις τολμήσουν.
* Ο κ. Δημήτρης Α. Σωτηρόπουλος είναι καθηγητής πολιτικής επιστήμης στο ΕΚΠΑ και ερευνητής στο ΕΛΙΑΜΕΠ.