Η ανίχνευση (συχνά τελούμενων εν κρυπτώ, βλ. καρτέλ) αντιανταγωνιστικών πρακτικών, όπως αυτές που συνιστούν το αντικείμενο των ερευνών της Επιτροπής Ανταγωνισμού (Ε.Α.), προϋποθέτει τον εξοπλισμό των αρχών ανταγωνισμού με ευρείες εξουσίες έρευνας. Μεταξύ των εργαλείων έρευνας των Αρχών, εξέχουσα θέση κατέχουν η εξουσία διεξαγωγής επιτόπιων ελέγχων και η εξουσία υποβολής αιτημάτων παροχής πληροφοριών σε νομικά ή/και φυσικά πρόσωπα με στόχο τον εντοπισμό αποδεικτικών στοιχείων για παραβάσεις των κανόνων του ελεύθερου ανταγωνισμού και την επιβολή, κατά περίπτωση, κυρώσεων.
Οι επιτόπιοι έλεγχοι (γνωστοί και ως «dawnraids») διεξάγονται από εντεταλμένα στελέχη των αρχών ανταγωνισμού στις εγκαταστάσεις νομικών προσώπων ή/και, λιγότερο συχνά, στις οικίες φυσικών προσώπων προς διερεύνηση της τέλεσης ενδεχόμενων παραβάσεων του εθνικού ή/και ενωσιακού δικαίου ανταγωνισμού και συνιστούν την κορωνίδα των μέτρων έρευνας από πλευράς αποτελεσματικής εφαρμογής των κανόνων του δικαίου ανταγωνισμού.
Σύμφωνα με το άρθρο 39 ν. 3959/2011 για την προστασία του ελεύθερου ανταγωνισμού, οι υπάλληλοι της ελληνικής Επιτροπής Ανταγωνισμού (Ε.Α.) «ασκούν εξουσίες φορολογικού ελεγκτή» κατά τη διενέργεια των επιτόπιων ελέγχων, ήτοι διαθέτουν, ενδεικτικώς, μεταξύ άλλων, την εξουσία να ελέγχουν, να συλλέγουν ή/και να κατάσχουν κάθε έγγραφο, σε ηλεκτρονική ή άλλη μορφή στο οποίο ο ελεγχόμενος έχει πρόσβαση και το οποίο αφορά το αντικείμενο του ελέγχου, όπως αυτό προσδιορίζεται στην εντολή ελέγχου.
Η Ε.Α. και οι φορολογικές αρχές διενεργούν επιτόπιους ελέγχους επί τη βάσει εντολών ελέγχου που εκδίδονται από τα αρμόδια όργανά τους, και οι οποίες συμπροσβάλλονται με την τελική απόφαση επιβολής κύρωσης ή επιβολής φόρου, κατά περίπτωση. Παραλλήλως δε, κατ’ αντιστοιχία με τα προβλεπόμενα στον Κώδικα Φορολογικής Διαδικασίας, τα νομικά ή φυσικά πρόσωπα που υπόκεινται στον έλεγχο της Ε.Α. υποχρεούνται σε ενεργό συνεργασία με τους εντεταλμένους υπαλλήλους της προς διευκόλυνση του έργου των τελευταίων. Εκ των ανωτέρω συνάγεται η αντιστοιχία των ελέγχων της Ε.Α. με τους φορολογικούς ελέγχους, και ιδίως το γεγονός ότι για τους ελέγχους της Ε.Α. επιφυλάσσονται τα ίδια εχέγγυα αποτελεσματικότητας που προβλέπονται από τον νόμο για τους ελέγχους των φορολογικών αρχών.
Εξάλλου, όπως προκύπτει από την οδηγία (Ε.Ε.) 2019/1 «για την παροχή αρμοδιοτήτων στις αρχές ανταγωνισμού των κρατών-μελών ώστε να επιβάλλουν αποτελεσματικότερα τους κανόνες και για τη διασφάλιση της εύρυθμης λειτουργίας της εσωτερικής αγοράς», της οποίας επίκειται η ενσωμάτωση στο εθνικό δίκαιο (βλ. σχέδιο νόμου για την τροποποίηση του ν. 3959/2011), ο ενωσιακός νομοθέτης συμμερίζεται την αναγκαιότητα περαιτέρω ενίσχυσης των εξουσιών έρευνας των αρχών ανταγωνισμού και, κατ’ επέκταση, της αποτελεσματικότητας της επιβολής της νομοθεσίας περί ανταγωνισμού.
Η Επιτροπή Ανταγωνισμού, σεβόμενη τις αρχές της νομιμότητας και της αναλογικότητας, κατά τη σχετική, πολυετή πρακτική της και παράδοση, η οποία έχει συν τω χρόνω, και ειδικά κατά τα τελευταία έτη, εξελιχθεί και βελτιωθεί, επιλέγει τόσο τους τομείς που θα ελεγχθούν για ενδεχόμενες αντιανταγωνιστικές πρακτικές όσο και τις ελεγχόμενες επιχειρήσεις, είτε πρόκειται για ομίλους ετερογενών δραστηριοτήτων είτε για επιχειρήσεις με δραστηριότητα σε έναν και μόνο κλάδο, κατόπιν κοπιώδους και ενδελεχούς προετοιμασίας, προς διερεύνηση παραβατικών συμπεριφορών, οι οποίες συχνά έχουν μεγάλο αρνητικό οικονομικό αντίκτυπο στο κοινωνικό σύνολο, βάσει στοιχείων που προέρχονται από αξιόπιστες πηγές (λ.χ. από καταγγελίες ή άλλες αξιόπιστες πληροφορίες), στις οποίες περιλαμβάνεται πλέον συχνά η επισταμένη οικονομική ανάλυση μέσω του μηχανισμού παρακολούθησης και χαρτογράφησης αγορών της Επιτροπής Ανταγωνισμού και η χρήση δεδομένων Big Data. Σύμφωνα με εμπειρικές μελέτες, μόνο το 10%-20% των καρτέλ συνήθως ανακαλύπτεται από τις αρχές ανταγωνισμού. Το μεγαλύτερο μέρος αυτών, τόσο την Ευρωπαϊκή Ενωση όσο και στις ΗΠΑ, γίνεται αντιληπτό μέσω της ένταξης μελών του καρτέλ κατόπιν επικοινωνίας με τις αρμόδιες αρχές ανταγωνισμού σε «πρόγραμμα επιείκειας», υπό την προϋπόθεση της αποκάλυψης των πλέον περιοριστικών του ανταγωνισμού πρακτικών (μυστικών συμπράξεων καρτελικής φύσης) με αντάλλαγμα την απαλλαγή ή τον περιορισμό πιθανών προστίμων. Ομως, λόγω του περιορισμένου μεγέθους και του κλειστού χαρακτήρα των ελληνικών αγορών, το πλέον σημαντικό αυτό εργαλείο ανίχνευσης καρτελικών συμπράξεων δεν έχει παραγάγει τα επιθυμητά αποτελέσματα στην Ελλάδα κατά τη 15ετία που έχει μεσολαβήσει από τη θεσμοθέτησή του. Συνεπώς, είναι αναγκαία η ενίσχυση της αποτελεσματικότητας των ερευνητικών εργαλείων της Επιτροπής Ανταγωνισμού, όπως οι επιτόπιοι έλεγχοι, ιδιαίτερα σε περιπτώσεις όπου οι επιχειρήσεις ανταγωνίζονται σε πολλαπλές αγορές (multimarket contact), και συνεπώς υπάρχει σοβαρή πιθανότητα, σύμφωνα και με την οικονομική βιβλιογραφία, επέκτασης των αντιανταγωνιστικών πρακτικών σε όλο το πλέγμα αγορών στις οποίες δραστηριοποιούνται οι συγκεκριμένες επιχειρήσεις.
Ο ενωσιακός νομοθέτης συμμε- ρίζεται την αναγκαιό- τητα περαιτέρω ενίσχυσης των εξουσιών έρευνας και, κατ’ επέκταση, της αποτελεσματικότητάς τους.
Εξάλλου, σημαντική για τους σκοπούς των ερευνών των αρχών ανταγωνισμού, εάν και όχι αφ’ εαυτής, αλλά, κατά κύριο λόγο, σε συνδυασμό με άλλα μέτρα, είναι η δυνατότητά τους να απευθύνουν σε νομικά ή φυσικά πρόσωπα έγγραφα αιτήματα παροχής των αναγκαίων για την έρευνα πληροφοριών. Η αντίστοιχη εξουσία της Ε.Α. ερείδεται στο άρθρο 38 ν. 3959/2011. Με βάση πάγια σχετική νομολογία, οι αρχές ανταγωνισμού διαθέτουν ευρεία διακριτική ευχέρεια κατά τον προσδιορισμό των αναγκαίων πληροφοριών, προς διαπίστωση παράβασης, σε κάθε περίπτωση, ωστόσο, η σχετική εξουσία τελεί υπό την επιφύλαξη των αρχών της αναλογικότητας και της μη αυτοενοχοποίησης, όπως αυτές έχουν διαμορφωθεί με βάση πάγια ενωσιακή και εθνική νομολογία. Με το σχέδιο νόμου για την τροποποίηση του ν. 3959/2011 μάλιστα, και παρότι η ισχύς των εν λόγω αρχών είναι αδιαμφισβήτητη, η υποχρέωση της Ε.Α. για την τήρησή τους προτείνεται να διατυπωθεί ρητώς και πανηγυρικώς στη σχετική διάταξη.
Το γεγονός ότι η Ε.Α. διαθέτει και ασκεί ουσιώδεις εξουσίες έρευνας για να επιβάλλει αποτελεσματικά τον νόμο έχει καταστήσει εφικτή την παρέμβασή της σε νευραλγικούς κλάδους της οικονομίας, και δη σε περιόδους παρατεταμένων οικονομικών αναταραχών, όπως αυτές που βιώνει η ελληνική κοινωνία, κατά τη διάρκεια των οποίων μια επαρκής πολιτική ανταγωνισμού, καθώς και η αποτελεσματική επιβολή της, είναι το κλειδί για την επίτευξη δίκαιης ισορροπίας μεταξύ της ανάγκης, αφενός, να δοθεί ευελιξία στους φορείς της αγοράς που συμβάλλουν στην οικονομική σταθερότητα και ανάκαμψη και, αφετέρου, να διασφαλισθεί η απαραίτητη διατήρηση της ανταγωνιστικής δομής των αγορών μακροπρόθεσμα προς όφελος των καταναλωτών, ιδιαίτερα των πιο ευάλωτων.
Σε κάθε περίπτωση, είναι αδιαμφισβήτητο ότι οι κανόνες του δικαίου του ελεύθερου ανταγωνισμού αποβλέπουν στη διαφύλαξη τόσο συλλογικών συμφερόντων, όπως η διατήρηση της ανταγωνιστικής δομής των αγορών, της ευημερίας των καταναλωτών όσο και του θεσμού της οικονομικής ελευθερίας, ως αυτός κατοχυρώνεται από το πρωτογενές ενωσιακό δίκαιο (άρθρα 101 επ., 120 ΣΛΕΕ) και το ελληνικό Σύνταγμα (άρθρα 5 και 106 Σ). Η αποτελεσματική εφαρμογή των κανόνων ανταγωνισμού ενθαρρύνει την επιχειρηματικότητα, αυξάνει την αποδοτικότητα, διευρύνει τις επιλογές των καταναλωτών και συμβάλλει στη μείωση των τιμών και στη βελτίωση της ποιότητας. Δρα προς όφελος της υγιούς επιχειρηματικότητας και συνεπώς του κοινωνικού συνόλου. Η Ε.Α. ως αρχή, επιφορτισμένη με το καθήκον εφαρμογής του δικαίου ανταγωνισμού, έχει αναπτύξει σημαντικά εχέγγυα για την προστασία των διαδικαστικών δικαιωμάτων των ελεγχόμενων επιχειρήσεων, μεταξύ άλλων, μέσω της αναδιοργάνωσης της δομής της με τη δημιουργία της Διεύθυνσης Επικεφαλής Νομικού, τη θέσπιση διαφόρων σταδίων ενδελεχούς ανάλυσης πριν προχωρήσει σε υιοθέτηση συγκεκριμένων μέτρων έρευνας και τη δημιουργία εκτενούς εγχειριδίου διαδικασιών. Η εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος αναγνωρίζεται δε ρητώς από το νομικό πλαίσιο που διέπει τη λειτουργία της Ε.Α. ως παράμετρος προτεραιοποίησης της εξέτασης των υποθέσεων που εκκρεμούν ενώπιόν της.
Υπό το φως των ανωτέρω, η άσκηση των εξουσιών έρευνας της Ε.Α. ως θεματοφύλακα της εύρυθμης λειτουργίας των αγορών καθίσταται πολύτιμο και απαραίτητο εργαλείο για την εξυπηρέτηση σκοπών που ανάγονται στο γενικό συμφέρον, αλλά και εν γένει στην προστασία τόσο των διαδικαστικών όσο και των ουσιαστικών θεμελιωδών δικαιωμάτων των επιχειρήσεων και των καταναλωτών/πολιτών.
* Ο κ. Ιωάννης Λιανός είναι πρόεδρος της Επιτροπής Ανταγωνισμού και τακτικός καθηγητής Δικαίου και Πολιτικής Ανταγωνισμού, Πανεπιστήμιο του Λονδίνου (UCL) (σε άδεια άνευ αποδοχών).
** Η κ. Καλλιόπη Μπενετάτου είναι αντιπρόεδρος της Επιτροπής Ανταγωνισμού, διδάκτωρ Οικονομικών Επιστημών, Οικονομικού Πανεπιστημίου Αθηνών.