Ο εμπορικός πόλεμος μεταξύ ΗΠΑ και Κίνας, που ξέσπασε από τις αρχές του 2018, μόνο κεραυνός εν αιθρία δεν ήταν. Ο πρόεδρος Τραμπ τον είχε ουσιαστικά προαναγγείλει από την προεκλογική περίοδο. Εντάσσεται, όπως φαίνεται, σε μία συνολική εμπορική στρατηγική, που εκτυλίσσεται σταδιακά, παράλληλα με άλλες ενέργειες στο διεθνές επίπεδο.
Σε σχόλιό του στο Twitter ο πρόεδρος Τραμπ διαπίστωνε πως το διεθνές εμπορικό σύστημα λειτουργεί αρνητικά για τις ΗΠΑ. «Δεν είμαστε σε εμπορικό πόλεμο με την Κίνα», πρόσθεσε. «Ο πόλεμος αυτός έχει χαθεί εδώ και χρόνια από πρόσωπα ανόητα και άσχετα που εκπροσωπούσαν τις ΗΠΑ» (Le Monde 26.3.2018).
Στο πλαίσιο αυτού του άρθρου θα ασχοληθούμε με τα μέτρα που αναφέρονται στον χάλυβα και το αλουμίνιο.
Δεν είναι η πρώτη φορά που η αμερικανική χαλυβουργία είναι σε κρίση και χρειάζεται προστασία (έχει συμβεί κατ’ επανάληψη τα τελευταία 50 χρόνια), τώρα όμως εγείρονται νέα νομικά, οικονομικά και πολιτικά θέματα.
Πράγματι, στις 6 Μαρτίου 2018 οι αμερικανικές αρχές ανακοίνωσαν την πρόθεσή τους να επιβάλουν εισαγωγικούς δασμούς 25% και 10% σε προϊόντα χάλυβα και αλουμινίου αντίστοιχα. Τα μέτρα τέθηκαν σε ισχύ στις 23.3. Στόχος τους ήταν όχι μόνο η προστασία των θιγομένων βιομηχανικών κλάδων αλλά γενικότερα η εξισορρόπηση, σε διμερές επίπεδο, του εμπορικού ισοζυγίου όχι μόνο με την Κίνα αλλά και με άλλες σημαντικές εξαγωγικές χώρες.
Ο Παγκόσμιος Οργανισμός Εμπορίου (ΠΟΕ), που άρχισε να λειτουργεί την 1.1.1995, ενσωμάτωσε την GATT του 1947, βελτιώνοντάς την σε πολλά σημεία και επεκτεινόμενος και σε νέα θέματα.
Μία βασική μεταρρύθμισή του, αντικείμενο ειδικής συμφωνίας, αναφερόταν στη ρήτρα διασφάλισης του άρθρου ΧΙΧ της GATT 1947 (δηλ. στην περίπτωση που αθρόες εισαγωγές συγκεκριμένων προϊόντων από το εξωτερικό διαταράσσουν τη σχετική αγορά του κράτους εισαγωγής). Η ρήτρα του 1947 είχε περιπέσει σε αχρησία λόγω των μειονεκτημάτων της και είχε αντικατασταθεί στην πράξη από μέτρα μη προβλεπόμενα από την GATT, τα οποία η θεωρία στη δεκαετία του ’80 ονόμασε «νέο προστατευτισμό».
Τέτοια μέτρα ήταν οι λεγόμενοι «εθελοντικοί» εξαγωγικοί περιορισμοί (voluntary export restraints – VERs) στην επιβολή των οποίων διέπρεψαν οι μεγάλες εμπορικές δυνάμεις, ΗΠΑ και Ε.Ε.
Ο ΠΟΕ απαγορεύει πλέον ρητά αυτά τα μέτρα, τα οποία θεωρεί επιβλαβή για το ελεύθερο εμπόριο.
Ο Τραμπ επέλεξε να μη στηρίξει τα μέτρα του στη νέα εκδοχή του άρθρου ΧΙΧ της GATT 1994. Ευθυγραμμίστηκε με τις εισηγήσεις των υπηρεσιών του και τα αιτήματα του αμερικανικού λόμπι χαλυβουργίας. Χρησιμοποίησε μία σπάνια εφαρμοζόμενη διάταξη της GATT 1947 που παρέμεινε αναλλοίωτη και στη GATT 1994: το άρθρο ΧΧΙ για τη ρήτρα εθνικής ασφάλειας. Η επίκλησή της, στη συγκεκριμένη περίπτωση, σημαίνει ότι εφόσον διαπιστώνονται αθρόες εισαγωγές χαλυβουργικών προϊόντων και αλουμινίου από το εξωτερικό που προκαλούν συρρίκνωση των αντίστοιχων εγχώριων κλάδων, δικαιολογείται ο με κάθε τρόπο περιορισμός τους, ώστε να μη δημιουργείται υπερβολική εξάρτηση από το εξωτερικό για την παραγωγή τανκς, άλλων θωρακισμένων οχημάτων και πολεμικών αεροσκαφών.
Επί GATT 1947 το άρθρο χρησιμοποιήθηκε κυρίως για πολιτικούς λόγους, δηλ. μέτρα εμπάργκο (Ε.Ε. κατά Αργεντινής στην κρίση των Φόκλαντ – 1982, ΗΠΑ κατά Νικαράγουας για την κυβέρνηση των Σαντινίστας – 1985). Ο ΠΟΕ, τα πρώτα χρόνια της λειτουργίας του (1996) αντιμετώπισε την περίφημη υπόθεση του αμερικανικού νόμου Helms – Burton (Ε.Ε. κατά ΗΠΑ). Ο νόμος περιείχε διατάξεις εξωεδαφικότητας (extraterritoriality), επιβάλλοντας σε υπηκόους και εταιρείες τρίτων χωρών να μη συναλλάσσονται με εθνικοποιημένες επιχειρήσεις της Κούβας και απειλώντας κυρώσεις. Ο Μηχανισμός Επίλυσης Διαφορών (ΜΕΔ) του ΠΟΕ, η σημαντικότερη ίσως μεταρρύθμισή του σε σχέση με την GATT 1947 ασχολήθηκε με την υπόθεση, αλλά δεν αφέθηκε να καταλήξει σε απόφαση. Οι δύο αντίδικες μεγάλες εμπορικές δυνάμεις έφθασαν σε συμβιβασμό, μη θέλοντας προφανώς να υπάρξει απόφαση του ΜΕΔ που να οριοθετεί τις προϋποθέσεις εφαρμογής του άρθρου ΧΧΙ.
Η αμερικανική κυβέρνηση επέβαλε κατ’ αρχήν τα νέα μέτρα erga omnes, δηλ. έναντι όλων των χωρών που εξάγουν τα προϊόντα αυτά. Γρήγορα όμως απάλλαξε λιγότερο σημαντικούς εξαγωγείς (Αργεντινή, Βραζιλία, Αυστραλία) που δέχθηκαν αυτοπεριορισμό. Η Νότια Κορέα ειδικά μείωσε τις εξαγωγές του χάλυβα κατά 30% (παραβιάζοντας τις διατάξεις του ΠΟΕ).
Η Κίνα, κύριος στόχος των μέτρων, δεν εξαιρέθηκε προφανώς. Απάντησε όμως με αντίποινα (επιβολή δασμών ύψους 15%-25% σε 128 επιλεγμένα αμερικανικά προϊόντα, περιλαμβανομένου του χοιρινού κρέατος, που η εισαγωγή του στην Κίνα έχει αυξηθεί αισθητά την τελευταία δεκαετία και ενδιαφέρει μεσοδυτικές αμερικανικές πολιτείες που ψηφίζουν Τραμπ.
Οι απαιτήσεις των ΗΠΑ από την Κίνα, για να άρουν τα μέτρα, είναι η μείωση του διμερούς εμπορικού της πλεονάσματος (375 δισ. δολ. το 2017), με κατάλληλα μέτρα, κατά 100 δισ. το 2018 και άλλα 100 δισ. το 2019 και επιπλέον να απόσχει από αντίποινα.
Εγκυροι σχολιαστές θεώρησαν τις αμερικανικές απαιτήσεις παράλογες και εσφαλμένες από μακροοικονομικής σκοπιάς (π.χ. Martin Wolf, Financial Times, 9.5.2018).
Παράλληλα η Κίνα έχει προσφύγει στον ΜΕΔ του ΠΟΕ (υπόθ. DS 544) και ζήτησε διαβουλεύσεις με τις ΗΠΑ. Η υπόθεση είναι σε εξέλιξη.
Οι ΗΠΑ εξαίρεσαν προσωρινά την Ε.Ε. (έως την 1.6.2018) από τα μέτρα, περιμένοντας τις αντιδράσεις της (δηλ. εθελοντικό περιορισμό των εξαγωγών του χάλυβα και μειώσεις δασμών σε αυτοκίνητα).
Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή επεξεργάζεται κατάλογο αντιποίνων (μεταξύ άλλων δασμούς στο Bourbon, τα τζιν, τα μοτοποδήλατα). Η τελική απόφαση όμως δεν είναι απλή.
Ορισμένα κράτη-μέλη της Ε.Ε. θίγονται σημαντικά από τα μέτρα (όπως η Γερμανία) και μάλλον προτιμούν συμβιβασμό (π.χ. πάγωμα εξαγωγών στα τωρινά επίπεδα – Economist 12.5.2018). Ενδεχόμενη προσφυγή στον ΜΕΔ προϋποθέτει κοινοτική απόφαση στο πλαίσιο της κοινής εμπορικής πολιτικής (άρθρο 133 ΣΛΕΕ).
Θα προχωρήσει αυτή τη φορά η Ε.Ε. ώς το τέλος, δηλ. να προκαλέσει απόφαση του ΜΕΔ για το άρθρο ΧΧΙ;
Η επιλογή είναι δύσκολη:
• Αν δικαιωθούν οι ΗΠΑ, ανοίγει ο ασκός του Αιόλου: κάθε μέλος του ΠΟΕ θα μπορεί πλέον να χρησιμοποιεί αυθαίρετα το άρθρο ΧΧΙ.
• Αν αποδοκιμασθούν οι ΗΠΑ και οριοθετηθεί το άρθρο, ο Τραμπ μπορεί να αρνηθεί να συμμορφωθεί, ανοίγοντας βαθιά κρίση αξιοπιστίας του ΠΟΕ, στη δημιουργία του οποίου, ως πυλώνα της παγκοσμιοποίησης, συνετέλεσαν τόσο οι προκάτοχοί του.
Δεν είναι απίθανο να σημειωθεί και ενδοκοινοτική κρίση.
Σε κάθε περίπτωση, κατά την άποψή μας, είμαστε ακόμη στα πρώτα στάδια της υπόθεσης.
* Ο κ. Φώτης Μ. Σπαθόπουλος είναι συνταξιούχος δικηγόρος Α.Π. και δρ Οικονομικών του Πανεπιστημίου της Σορβόννης (Paris I). Διετέλεσε νομικός σύμβουλος στη Μόνιμη Ελληνική Αντιπροσωπεία στις Βρυξέλλες και μετείχε στις διαπραγματεύσεις στη Γενεύη του Γύρου Ουρουγουάης, στον τομέα των υπηρεσιών.