ΕΛΛΗΝΙΚΗ ΟΙΚΟΝΟΜΙΑ

Η αναγκαιότητα των διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων στις δημόσιες επιχειρήσεις και οργανισμούς

H μεγέθυνση (growth) – ανάπτυξη (development) της οικονομίας αποτελεί διαχρονικά κεντρικό θέμα τόσο της οικονομικής επιστήμης όσο και της πολιτικής. Βασικό ζητούμενο είναι ο προσδιορισμός των παραγόντων που συμβάλλουν στην ανάπτυξη της οικονομίας και η εκτίμηση του μεγέθους της συσχέτισης. Τις τελευταίες δεκαετίες θεωρητικές προσεγγίσεις και εμπειρικές μελέτες αναδεικνύουν, παράλληλα με τους παραδοσιακούς παραγωγικούς συντελεστές (γη, εργασία, κεφάλαιο), κάποιες νέες πηγές ανάπτυξης. Η επένδυση στη γνώση, η ενίσχυση της έρευνας και της καινοτομίας, η τόνωση της επιχειρηματικότητας, η πραγματοποίηση των διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων, και η δημιουργία ενός αποτελεσματικού, σύγχρονου και δίκαιου κράτους έχει αποδειχθεί ότι επιταχύνουν τους ρυθμούς ανάπτυξης, βελτιώνουν την ανταγωνιστικότητα, μειώνουν τις περιφερειακές ανισότητες, αντιμετωπίζουν την ανεργία και προωθούν την κοινωνική συνοχή.

Στην Ελλάδα, μέχρι πολύ πρόσφατα, η πορεία πραγμάτωσης των διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων κινούνταν με πολύ αργούς ρυθμούς, και στην ουσία οι αλλαγές αυτές ήταν οριακές και όχι διαρθρωτικές. Η σημερινή κυβέρνηση φαίνεται να έχει αντιληφθεί την αναγκαιότητα της πραγματοποίησης τολμηρών διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων, με παρεμβάσεις στις αγορές εργασίας, υπηρεσιών και αγαθών. Βασικός πυλώνας δράσης σε αυτόν τον άξονα πολιτικής παρέμβασης είναι η διαμόρφωση ενός νέου πλαισίου λειτουργίας των δημοσίων επιχειρήσεων και οργανισμών (ΔΕΚΟ).

Το βασικό γνώρισμα

Διαχρονικά, το βασικό γνώρισμα των περισσότερων ΔΕΚΟ στην Ελλάδα είναι η αναποτελεσματικότητα της λειτουργίας τους, τόσο σε διοικητικό όσο και σε οικονομικό επίπεδο. Στο παρελθόν, οι ελληνικές κυβερνήσεις, στο όνομα της άσκησης υποτιθέμενης κοινωνικής πολιτικής και εξυπηρετώντας κομματικά συμφέροντα, δημιούργησαν και ενίσχυσαν δημόσιες επιχειρήσεις που αγνοούσαν την αρχή της οικονομικότητας (περίπτωση της Ολυμπιακής). Σε αυτό το πλαίσιο λειτουργίας, το Δημόσιο διαρκώς αυξάνει τις εγγυήσεις ώστε οι δημόσιες επιχειρήσεις να προβαίνουν σε δανεισμό, απαραίτητο για την κάλυψη των ελλειμμάτων τους και την πραγματοποίηση επενδύσεων.

Παράλληλα, από στοιχεία του υπουργείου Οικονομίας και Οικονομικών προκύπτει ότι οι μισθοί στις δημόσιες επιχειρήσεις υπερβαίνουν κατά πολύ τους μισθούς στον ιδιωτικό τομέα. Οπως καταδεικνύεται από μελέτες που έχουν δει πρόσφατα το φως της δημοσιότητας, η μέση μισθολογική δαπάνη στις ΔΕΚΟ είναι διπλάσια έως τριπλάσια της αντίστοιχης στο σύνολο της ελληνικής οικονομίας.

Το αποτέλεσμα είναι αυτές οι επιχειρήσεις να εμφανίζουν σήμερα συσσωρευμένα χρέη της τάξεως των 14 δισ. ευρώ και να έχουν αφαιρέσει σημαντικούς πόρους από το κοινωνικό κράτος. Είναι σαφές ότι απαιτείται εξυγίανση και ένα νέο πλαίσιο λειτουργίας των ΔΕΚΟ, με γνώμονα τη βελτίωση της αποτελεσματικότητάς τους, τη διασφάλιση του κοινωνικού τους ρόλου, και το σεβασμό στο χρήμα του φορολογούμενου. Η οικονομική πορεία των εταιρειών του Δημοσίου που έχουν εισαχθεί στο Χρηματιστήριο τα τελευταία χρόνια, και οι οποίες αναγκάστηκαν να υιοθετήσουν ιδιωτικοοικονομικές μορφές διακυβέρνησης, αποτελεί ένα καλό παράδειγμα λειτουργίας των δημοσίων επιχειρήσεων και εφαλτήριο ανάληψης ανάλογων πολιτικών πρωτοβουλιών.

Πλαίσιο λειτουργίας

Ετσι, στα πλαίσια της εξυγίανσης των ΔΕΚΟ, απαιτείται να υπάρξει ένα οργανωμένο σχέδιο ουσιαστικού ελέγχου της οικονομικής διαχείρισης των δημοσίων επιχειρήσεων, με στόχο τον περιορισμό των ελλειμματικών διαχειρίσεων. Η υιοθέτηση και εφαρμογή των Διεθνών Λογιστικών Προτύπων από όλες τις δημόσιες επιχειρήσεις αποσαφηνίζει την απεικόνιση των χρηματοοικονομικών στοιχείων.

Παράλληλα, απαιτείται κάθε δημόσια επιχείρηση να προχωρήσει στην κατάρτιση ενός στρατηγικού σχεδίου, με σαφώς καθορισμένες τις τακτικές κινήσεις υλοποίησης αυτού. Το κράτος οφείλει να εποπτεύει την εταιρική στρατηγική με τη δημιουργία πλαισίου μέτρησης των αποτελεσμάτων, και την καθιέρωση ετήσιου απολογισμού πεπραγμένων όσον αφορά το παραγόμενο προϊόν και τους χρήστες. Ενδεικτικά αναφέρεται ότι στη Σουηδία η κυβέρνηση εντάσσει στον κρατικό προϋπολογισμό κονδύλια τα οποία κατευθύνονται στις δημόσιες επιχειρήσεις και υπηρεσίες ανάλογα με τους στρατηγικούς στόχους και τις ανάγκες αυτών σε χρονικό ορίζοντα τριετίας, ενώ στο τέλος κάθε έτους οι υπηρεσίες συντάσσουν εκθέσεις που καταγράφουν την πορεία υλοποίησης των προγραμμάτων.

Επίσης, απαραίτητη κρίνεται η πλήρης εφαρμογή των αρχών της εταιρικής διακυβέρνησης από το σύνολο των δημοσίων επιχειρήσεων και οργανισμών. Με βάση την οικονομική θεωρία, πρωταρχική αιτία της αναποτελεσματικότητας των κρατικών επιχειρήσεων είναι το «πρόβλημα της αντιπροσώπευσης» (agency problem). Το πρόβλημα αυτό που προκύπτει από το διαχωρισμό ιδιοκτησίας και διοίκησης-διαχείρισης στις επιχειρήσεις, είναι ιδιαίτερα έντονο στις κρατικές επιχειρήσεις για μια σειρά από λόγους. Πρώτον, οι κρατικές επιχειρήσεις αποτελούν συνήθως μέσο ικανοποίησης πολιτικών στόχων. Δεύτερον, στις κρατικές επιχειρήσεις διευρύνεται η απόσταση μεταξύ ιδιοκτητών και διαχειριστών. Οι ιδιοκτήτες-εκλογικό σώμα αναθέτουν την ευθύνη διαχείρισης των κρατικών επιχειρήσεων στα εκάστοτε κυβερνητικά στελέχη, τα οποία τη μεταθέτουν με τη σειρά τους σε άλλους διαχειριστές. Αυτό αυξάνει τα προβλήματα αποτελεσματικής άσκησης εποπτείας από τους ιδιοκτήτες επί των τελικών διαχειριστών. Τρίτον, στην περίπτωση των κρατικών επιχειρήσεων απουσιάζει το στοιχείο της «πειθαρχίας της αγοράς» (market discipline). Οι διαχειριστές διορίζονται και παύονται από την εκάστοτε κυβέρνηση, δεν αξιολογούνται από την αγορά και δεν αισθάνονται την πίεση σε περίπτωση αναποτελεσματικής λειτουργίας της επιχείρησης που διοικούν. Τέλος, οι κρατικές επιχειρήσεις, σε αντίθεση με τις ιδιωτικές, δεν υπόκεινται στην απειλή της πτώχευσης, γεγονός που ενθαρρύνει και επιτείνει την κακοδιαχείριση και την αναποτελεσματικότητα. Η υιοθέτηση των αρχών της εταιρικής διακυβέρνησης και των υπηρεσιών εσωτερικού ελέγχου και στις μη εισηγμένες δημόσιες επιχειρήσεις θα ενισχύσει την αποτελεσματικότητα και την ορθολογική διαχείριση των ΔΕΚΟ. Σε κάθε περίπτωση, οι δημόσιες επιχειρήσεις πρέπει να υπαχθούν σ’ ένα κανονιστικό πλαίσιο που θα στηρίζεται: α) Στη διαφάνεια λειτουργίας και στην κατάρτιση λεπτομερειακών συμβολαίων για τη διοίκηση αυτών. β) Στην αξιοκρατική διοίκηση, υπεύθυνη απέναντι στην επιχείρηση και όχι στην πολιτική εξουσία. γ) Στην αξιολόγηση της αποδοτικότητας με βάση την επίτευξη σαφώς καθορισμένων στόχων και δ) Στη συνεχή βελτίωση της παραγωγικότητας που θα προσδιορίζεται αντικειμενικά.

Η προώθηση της απελευθέρωσης των αγορών και η αποκρατικοποίηση κάποιων δημόσιων οργανισμών μπορούν να συμβάλουν στην εξυγίανση των ΔΕΚΟ. Η σύμπλευση της αξιωματικής αντιπολίτευσης στην προώθηση ιδιωτικοποιήσεων και στρατηγικών συμμαχιών με στόχο την περαιτέρω μείωση της συμμετοχής του κράτους στην οικονομική δραστηριότητα (Κυβερνητικό Πρόγραμμα 2004-2008, Φεβρουάριος 2004) ενισχύει και διευκολύνει αυτές τις δράσεις. Η κυβέρνηση έχει εξαγγείλει και πραγματοποιεί μια νέα γενιά αποκρατικοποιήσεων, με στόχο την ενίσχυση των κρατικών εσόδων, την ενδυνάμωση της αποτελεσματικότητας των παρεχόμενων υπηρεσιών, και την επιτάχυνση της ανάπτυξης. Το κράτος βέβαια θα πρέπει πάντοτε να μεριμνά κατά τη διαδικασία των αποκρατικοποιήσεων να εξυπηρετείται το δημόσιο συμφέρον, να υπάρχουν συνθήκες πλήρους διαφάνειας, να προστατεύεται ο καταναλωτής, και να τηρούνται οι αρχές του ανταγωνισμού.

Τέλος, απαραίτητες κρίνονται οι μεταρρυθμίσεις σε πτυχές των εργασιακών σχέσεων, με στόχο τη σταδιακή σύγκλιση των όρων απασχόλησης στον δημόσιο και ιδιωτικό τομέα. Το μοντέλο που πρόκειται να εφαρμοσθεί στον ΟΤΕ με την άρση της μονιμότητας των νεοπροσλαμβανόμενων, προτείνεται να υιοθετηθεί και από τις υπόλοιπες ΔΕΚΟ. Αντίστοιχη άλλωστε είναι και η τάση που παρατηρείται και σε άλλες ευρωπαϊκές χώρες. Ενδεικτικά αναφέρεται ότι στην Ιρλανδία και τη Σουηδία δεν ισχύει η μονιμότητα, ενώ στη Γερμανία το εργασιακό καθεστώς των δημοσίων επιχειρήσεων είναι το ίδιο με αυτό του ιδιωτικού τομέα.

Στόχος των προτεινόμενων πρωτοβουλιών πρέπει να είναι η λειτουργία των δημοσίων επιχειρήσεων και οργανισμών με ιδιωτικοοικονομικά κριτήρια, στοιχείο που αναμένεται να ενισχύσει την ανταγωνιστικότητα και παραγωγικότητα αυτών και να βελτιώσει την οικονομική αποτελεσματικότητά τους. Η κυβέρνηση, με τις δημόσιες διακηρύξεις και τις πρωτοβουλίες που αναλαμβάνει στα πλαίσια πραγματοποίησης ευρύτερων διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων, φαίνεται να κινείται προς την κατεύθυνση των επιτυχημένων πολιτικών εξυγίανσης και λειτουργίας των ΔΕΚΟ. Στόχος αυτών των μεταρρυθμίσεων πρέπει να είναι η ενίσχυση της ανταγωνιστικότητας, η βιώσιμη ανάπτυξη και η κοινωνική συνοχή, μέσα σε ένα πλαίσιο συναίνεσης και κοινωνικού διαλόγου. Ο συνδυασμός όμως μεταρρυθμίσεων και κοινωνικής συναίνεσης απαιτεί αυξημένη αίσθηση κοινωνικής ευθύνης τόσο από το κράτος όσο και από τους κοινωνικούς εταίρους. Σε κάθε περίπτωση, η ελληνική κοινωνία φαίνεται να συναινεί σε κάθε μεταρρυθμιστική προσπάθεια που θα ενισχύει την ανταγωνιστικότητα, και θα βελτιώνει την ποιότητα και αποτελεσματικότητα των προσφερόμενων υπηρεσιών.

*Ο κ. Χρήστος Σταϊκούρας είναι λέκτορας στο Οικονομικό Πανεπιστήμιο Αθηνών