ΕΛΛΗΝΙΚΗ ΟΙΚΟΝΟΜΙΑ

Οι δυσκολίες της φορολογικής μεταρρύθμισης

​​Στις άμεσες προτεραιότητες της κυβέρνησης βρίσκεται η φορολογική μεταρρύθμιση. Δεν είναι η πρώτη φορά. Συγκεκριμένα, αν δει κανείς τα προγράμματα και τις ανακοινώσεις όλων των κυβερνήσεων από τις αρχές της δεκαετίας του ’80 μέχρι σήμερα, θα διαπιστώσει ότι η μεταρρύθμιση του φορολογικού συστήματος βρισκόταν πάντοτε στην κορυφή των προτεραιοτήτων. Τα βήματα όμως που έγιναν ήταν μικρά και όχι πάντα προς την ίδια κατεύθυνση.

Σήμερα, ο στόχος της φορολογικής μεταρρύθμισης είναι επιτακτικός όσο ποτέ. Είναι όμως και πολύ πιο δύσκολος. Πρώτον, γιατί για να μπορέσει να αλλάξει ουσιαστικά το φορολογικό σύστημα πρέπει να υπάρχουν περιθώρια απώλειας εσόδων. Γιατί, μια φορολογική μεταρρύθμιση θα προκαλέσει αναπόφευκτα ανακατανομή των βαρών, η οποία πολιτικά και κοινωνικά είναι εφικτή μόνο όταν συνοδεύεται από σημαντική μείωση των εσόδων. Κάτι τέτοιο όμως με τη σημερινή συγκυρία φαίνεται δύσκολο. Δεύτερον, γιατί ακόμη και αν η μεταρρύθμιση που θα προταθεί θεωρηθεί σωστή, οι αλλαγές σε οργανωτικό, διοικητικό και διαχειριστικό επίπεδο που θα επιφέρει, θα πρέπει να εφαρμοσθούν σε ένα περιβάλλον του οποίου οι αντοχές έχουν ήδη δοκιμασθεί. Τρίτον, γιατί με τις παλινωδίες των τελευταίων ετών πολλά θεμελιώδη για τη φορολογία ζητήματα έχουν αμφισβητηθεί και έχουν τεθεί ξανά στο τραπέζι. Για παράδειγμα, τίθεται το ερώτημα πρέπει ή όχι να φορολογείται η υπεραξία; Πρέπει ή όχι να εκπίπτουν από τα ενοίκια οι δαπάνες (συντήρησης, επισκευής κ.λπ.) των ακινήτων; Πρέπει ή όχι να εκπίπτουν οι υποχρεωτικές από τον νόμο ασφαλιστικές εισφορές; Ποιο εισόδημα πρέπει σε τελική ανάλυση να φορολογείται, το καθαρό ή το ακαθάριστο; Το «πόθεν έσχες» πρέπει να εφαρμόζεται πάντοτε ή δεν πρέπει να ενδιαφέρεται η εφορία που βρήκε τα λεφτά ο φορολογούμενος αν πρόκειται για αγορά πρώτης (;) κατοικίας ή για αγορά επιχείρησης; Ερωτήματα όπως αυτά, τα οποία δεν είναι λίγα, και τα οποία έχουν φέρει στο προσκήνιο οι αλλαγές στο φορολογικό σύστημα των τελευταίων ετών, έχουν μεταθέσει το σημείο εκκίνησης της φορολογικής μεταρρύθμισης αρκετά πιο πίσω και κάνουν το έργο της δυσκολότερο. Για να μην προστεθούν λοιπόν και άλλα λάθη του παρελθόντος, καταθέτω από την εμπειρία μου τι έφταιξε μέχρι σήμερα και δεν προχωρήσαμε σε ουσιαστική φορολογική μεταρρύθμιση με την ελπίδα τα λάθη αυτά να μην επαναληφθούν:

Πρώτον, εμμένει η Διοίκηση στη χώρα μας η μεταρρύθμιση του φορολογικού συστήματος να ανατίθεται σε πολυμελείς επιτροπές. Το αιτιολογικό είναι ότι έτσι εξασφαλίζεται η αντιπροσωπευτικότητα και η πολυφωνία. Παραβλέπουν όμως οι αρμόδιοι ότι παράλληλα χάνεται εντελώς η ανάληψη της ευθύνης για την ολοκλήρωση και την ποιότητα του έργου. Κυρίως όμως, διαφεύγει της προσοχής ότι στις «αντιπροσωπευτικές» επιτροπές τα μέλη τους δεν επικοινωνούν με την ίδια «γλώσσα» (επιστήμονες διαφόρων ειδικοτήτων, εκπρόσωποι φορέων, διοικητικοί υπάλληλοι, εκπρόσωποι πολιτικής ηγεσίας κ.λπ.), με συνέπεια να μην υπάρχει επαφή και πολύ σύντομα να συμβιβάζονται στα ελάχιστα. Δύσκολα θα μπορούσα να φανταστώ ένα, π.χ., τεχνικό έργο, όπου όλοι οι έχοντες λόγο στον σχεδιασμό και στην εκτέλεσή του (νομικοί, αρχιτέκτονες, εργολάβοι, διακοσμητές, καλουπατζήδες, ηλεκτρολόγοι κ.λπ.) κάθονται από την αρχή στο ίδιο τραπέζι. Το ίδιο θα έλεγα για οποιοδήποτε άλλο έργο. Γιατί, ενώ δεν υπάρχει αμφιβολία ότι όλοι οι εμπλεκόμενοι είναι χρήσιμοι για την ολοκλήρωσή του, οι ρόλοι τους είναι διακριτοί. Πρέπει λοιπόν οι αρμόδιοι να σκεφθούν ποιους θα εμπλέξουν στη φορολογική μεταρρύθμιση, πώς θα τους εμπλέξουν και σε ποιο στάδιο θα ενταχθεί ο καθένας. Γιατί, άλλος είναι ο ρόλος του οικονομολόγου σε μια τέτοια προσπάθεια, άλλος του φοροτέχνη, άλλος του νομικού, άλλος του διοικητικού υπαλλήλου, άλλος των «ατόμων της αγοράς» και άλλος των εκπροσώπων των κομμάτων ή της πολιτικής ηγεσίας. Η ανάμειξή τους δεν δίνει το καλύτερο αποτέλεσμα. Και δεν πρέπει επίσης να παραγνωρίζει κανείς ότι σε ορισμένες περιπτώσεις υπερισχύουν τα συντεχνιακά συμφέροντα, τα οποία μπορούν να μπλοκάρουν την όλη προσπάθεια.

Δεύτερον, μια φορολογική μεταρρύθμιση θέλει χρόνο και μέσα για να επιτευχθεί. Μέχρι τώρα, τη φορολογική μεταρρύθμιση τη θυμόμασταν μόνο ενόψει κατάθεσης του νέου προϋπολογισμού. Ετσι, σχεδόν πάντα, η φορολογική μεταρρύθμιση εξαγγέλλονταν στο τέλος της άνοιξης προς το καλοκαίρι, έτσι ώστε το φθινόπωρο, με τη σύνταξη του νέου προϋπολογισμού, να ανακοινώσει ο υπουργός τα νέα μέτρα και να πιστωθεί πολιτικά τις «μεταρρυθμίσεις». Κανείς δεν ήταν πρόθυμος να ξεκινήσει τη μεταρρύθμιση, αλλά να ολοκληρωθεί αυτή μετά την κατάθεση του προϋπολογισμού, γιατί το μέλλον ήταν αβέβαιο. Ομως, μέσα σε ένα καλοκαίρι δεν μπορεί να γίνει φορολογική μεταρρύθμιση.

Τρίτον, οι νέες ρυθμίσεις δεν θέλουν μόνο χρόνο για να σχεδιασθούν, αλλά και για να εφαρμοσθούν. Χρόνο για να ετοιμασθούν οι Υπηρεσίες που θα τις εφαρμόσουν, χρόνο για να προσαρμοσθούν οι φορολογούμενοι στα νέα δεδομένα και στις απαιτήσεις τους, για να ενημερωθούν οι λογιστές κ.ο.κ. Για τον λόγο αυτό, στις άλλες χώρες, οι νέες ρυθμίσεις πολύ σπάνια εφαρμόζονται άμεσα. Στη χώρα μας, αν ήταν δυνατόν οι νέες ρυθμίσεις να εφαρμοσθούν χθες. Τρέχουμε έτσι μετά με μπαλωματικές ρυθμίσεις και αυτοσχεδιασμούς να μαζέψουμε τα αμάζευτα. Το αποτέλεσμα είναι να αφήνουμε τις πιο απαιτητικές -και συνήθως σημαντικότερες- ρυθμίσεις σιωπηρά να ατονήσουν. Κάποιες επίσης ρυθμίσεις, ιδιαίτερα οι πλέον σημαντικές, θέλουν από τη φύση τους χρόνο για να αποδώσουν. Ετσι για κάποιο διάστημα είναι «παθητικές». Αυτές, επειδή συνήθως βάλλονται και «εκ των έσω», ή τις καταργούμε σύντομα, πριν καλά καλά λειτουργήσουν, ή τις κάνουμε τελείως ανενεργές.

Τέταρτον, οι προτάσεις για τη φορολογική μεταρρύθμιση πρέπει να είναι εμπεριστατωμένες και επιστημονικά τεκμηριωμένες. Γιατί μόνο έτσι θα πεισθούν οι πάντες για την ορθότητά τους. Και αν θέλει κανείς να τις αντικρούσει, θα πρέπει να παρουσιάσει εξίσου τεκμηριωμένα επιχειρήματα. Σε άλλες χώρες, τα κείμενα για τη φορολογική μεταρρύθμιση αξιοποιούνται συχνά ως εγχειρίδια φορολογικής πολιτικής, πάνω στα οποία εντρυφούν βουλευτές, οικονομικοί αναλυτές και φοιτητές. Στη χώρα μας, οι γνωρίζοντες έχουν ουκ ολίγα παραδείγματα φορολογικών διατάξεων, οι οποίες άλλαξαν καθ’ οδόν, από το υπουργείο Οικονομικών προς τη Βουλή. Γιατί, οι προτάσεις ήταν βιαστικές και ατεκμηρίωτες (όσο δυστυχώς και αυτές που τις αντικατέστησαν).

Πέμπτον, οι αλλαγές δεν πρέπει να γίνονται αποσπασματικά, αλλά στο πλαίσιο λειτουργίας ολόκληρου του φορολογικού συστήματος. Γιατί, ενώ κάποιες αλλαγές εξεταζόμενες μεμονωμένα μπορεί να φαίνονται σωστές, αν εξετασθούν στο πλαίσιο λειτουργίας ολόκληρου του συστήματος μπορεί να προκαλούν πολύ περισσότερα προβλήματα από αυτά που φαίνεται ότι επιλύουν. Κατά συνέπεια, η φορολογική μεταρρύθμιση απαιτεί εντελώς διαφορετική προσέγγιση από αυτή που έχει μέχρι τώρα ακολουθηθεί. Υπό αυτή την έννοια, χωρίς να υποτιμώνται οι παρατηρήσεις των άμεσα ενδιαφερομένων, η προσφιλής μέθοδος του υπουργείου Οικονομικών να βασίζει τις αλλαγές στη φορολογική νομοθεσία σε προτάσεις/παράπονα φορέων μπορεί να είναι από ελάχιστα χρήσιμη έως επικίνδυνη. Γιατί, οι προτάσεις αυτές βλέπουν το μέρος και όχι το όλον.

Εκτον, υπάρχει στα πολιτικά γραφεία η πρακτική, οι προτάσεις των επιτροπών μεταρρύθμισης αφού ολοκληρωθούν να προωθούνται σε διάφορα πολιτικά, κομματικά, διοικητικά, συντεχνιακά κ.λπ. «λόμπι» πριν πάρουν τη μορφή σχεδίου νόμου και οδεύσουν προς τη Βουλή. Και ενώ η μεταρρύθμιση του φορολογικού συστήματος δεν μπορεί να αποτελεί θέσφατο της όποιας επιτροπής μεταρρύθμισης, οι παρεμβάσεις που δέχονται οι προτάσεις της σε όλα αυτά τα στάδια αλλοιώνουν συχνά τον χαρακτήρα και τη φιλοσοφία της πρότασης μετατρέποντάς την σε ένα μωσαϊκό διατάξεων χωρίς ενιαία φιλοσοφία και εσωτερική συνοχή.

Εβδομον, στη χώρα μας υπάρχει η αντίληψη ότι το έργο της φορολογικής μεταρρύθμισης τελειώνει με την ψήφιση από τη Βουλή του σχετικού νομοσχεδίου. Στην πραγματικότητα το έργο τότε αρχίζει. Γιατί η πορεία της μεταρρύθμισης απαιτεί παρακολούθηση της εφαρμογής, αξιολόγηση των ρυθμίσεων και διορθωτικές παρεμβάσεις όπου και όταν χρειαστούν.

Τέλος, το φορολογικό σύστημα απαιτεί συνέχεια και συνέπεια. Βιαστικές αλλαγές ή αλλαγές που γίνονται με μοναδικό ή βασικό κίνητρο να καταγραφούν πολιτικά, δεν εξυπηρετούν ούτε τη χώρα ούτε τους εμπνευστές αυτής της τακτικής. Γιατί, με την ίδια νοοτροπία θα τις αλλάξει ο επόμενος ή ο μεθεπόμενος, θα διαγραφούν από χάρτου και πολύ σύντομα δεν θα τις θυμάται κανείς!

Στην εποχή που κυριαρχεί το πνεύμα των διαρθρωτικών αλλαγών και των μεταρρυθμίσεων ίσως δεν θα ήταν άστοχο να επανεξετάσουμε και τον τρόπο με τον οποίο επιδιώκουμε τη μεταρρύθμιση του φορολογικού συστήματος, να δούμε τα λάθη μας και τη μεθοδολογία των άλλων χωρών.

* Καθηγητής Δημόσιας Οικονομικής στο Πάντειο Πανεπιστήμιο, τ. πρέσβης της Ελλάδας στον ΟΟΣΑ.