Από τη δεκαετία του ’80 πραγματοποιήθηκαν σημαντικές αλλαγές στις λεγόμενες επιχειρήσεις δικτύων. Οι αλλαγές αυτές αφορούν στην απελευθέρωση των αγορών που προηγουμένως ήταν οργανωμένες υπό καθεστώς μονοπωλιακής μορφής, στην εν μέρει ή ολική τους ιδιωτικοποίηση και τέλος στη ρύθμιση αυτών των αγορών (regulation). Ο όρος υπηρεσίες κοινής ωφέλειας, τόσο από οικονομικής όσο και από νομικής πλευράς δεν είναι απόλυτα ξεκάθαρος. Στον τομέα των τηλεπικοινωνιών για κάθε χώρα η έννοια και το περιεχόμενo των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας μεταβάλλονται. Ετσι, άλλη είναι η διάσταση των υπηρεσιών στην Αγγλία, Γαλλία και Αμερική. Δύο είναι κυρίως οι λόγοι για τους οποίους η έννοια αυτή είναι πολυδιάστατη: α) Οι πολιτικές, κοινωνικές, θεσμικές και πολιτισμικές δομές κάθε χώρας είναι διαφορετικές. β) Τα ιδιαίτερα τεχνικά και οικονομικά χαρακτηριστικά των επιχειρήσεων δικτύων είναι επίσης διαφορετικά.
Στις τηλεπικοινωνίες η ανάλυση του όρου αυτού μπορεί να γίνει με ιστορική αναδρομή σκιαγραφώντας τις γενικές συντεταγμένες του όπως αυτές υλοποιήθηκαν παράλληλα με την ανάπτυξη του τομέα σε ευρωπαϊκό κυρίως επίπεδο. Τα κύρια στάδια της ταυτόχρονης ανάπτυξης των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας των τηλεπικοινωνιών σε ευρωπαϊκό επίπεδο είναι η ανακάλυψη του τηλεφώνου, η επέκταση του δικτύου, η πρόσβαση στην τηλεφωνία και η μαζική κατανάλωση και τέλος η περίοδος ωρίμανσης.
Το κοινωνικό συμφέρον
Η εξέλιξη αυτή των δημοσίων επιχειρήσεων των τηλεπικοινωνιών καθώς επίσης της ενέργειας και των μεταφορών οδήγησε στην υλοποίηση υπηρεσιών κοινής ωφέλειας με άξονες: α) Το γενικό κοινωνικό συμφέρον (ανάπτυξη και σταθεροποίηση της οικονομίας, εθνική στρατηγική και άμυνα, κ.λπ.). β) Στόχους κοινωνικής πολιτικής και δικαιοσύνης (κοινωνική αλληλεγγύη και ισότητα που εκφράζονται μέσω της τιμολογιακής πολιτικής). Η τιμολογιακή εξίσωση περιλαμβάνει τη γεωγραφική και την κοινωνική εξίσωση. Στη σταθερή τηλεφωνία η γεωγραφική ισότητα υλοποιείται μέσα από τη χρηματοδότηση της περιφέρειας από το κέντρο, ενώ η κοινωνική μέσα από την ύπαρξη χαμηλών τιμών στο πάγιο και στις τοπικές κλήσεις. Η κοινωνική και γεωγραφική ισότητα συμβάλλουν με τη σειρά τους στην υλοποίηση άλλων γενικότερων στόχων όπως η χωροταξία, η καταπολέμηση της φτώχιας, του κοινωνικού αποκλεισμού, κ.λπ. Στην Ελλάδα αυτό γίνεται άμεσα αντιληπτό στις παραμεθόριες και νησιωτικές περιοχές όχι μόνο στις τηλεπικοινωνίες αλλά επίσης στην ηλεκτρική ενέργεια και στις μεταφορές (ευπαθείς κοινωνικές ομάδες, άγονες γραμμές). Σύμφωνα με την κλασική οικονομική θεωρία η τιμολογιακή αυτή πολιτική είναι εφικτή μόνο όταν οι επιχειρήσεις είναι οργανωμένες υπό μορφή μονοπωλίου του οποίου η δομή είναι κάθετα ολοκληρωμένη. Οι υπηρεσίες κοινής ωφέλειας εκφράζουν την πολιτική βούληση για την εκπλήρωση και υλοποίηση του γενικού συμφέροντος και ως τέτοιες θα έπρεπε να παραμείνουν κρατικά μονοπώλια σύμφωνα με την παραπάνω οικονομική θεωρία. Οποιαδήποτε αλλαγή τις απομακρύνει από την πολιτική φιλοσοφία στην οποία εντάσσονται και από την οποία απορρέουν και οδηγεί στη σταδιακή και τελική εγκατάλειψή τους.
Η ενιαία αγορά
στην Ε.Ε.
Από τις αρχές της δεκαετίας του ’80 πραγματοποιείται η αναδιάρθρωση των επιχειρήσεων αυτών εισάγοντας τον ανταγωνισμό. Οι λόγοι της αναδιάρθρωσης είναι η εμφάνιση καινούργιων τεχνολογιών, η αναποτελεσματικότητα των δημοσίων επιχειρήσεων σύμφωνα με τις νέες οικονομικές θεωρίες, η παγκοσμιοποίηση της οικονομίας, ο άκρατος φιλελευθερισμός, οι νέες νομικές θεωρίες, τα καινούργια καταναλωτικά πρότυπα, κ.λπ. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή μέσα από οδηγίες της και με την επιρροή του κοινοτικού δικαίου συνετέλεσε στην καθιέρωση μιας ενιαίας αγοράς των τηλεπικοινωνιών σε ευρωπαϊκό επίπεδο. Βασικά επιχειρήματα μιας τέτοιας πολιτικής, σύμφωνα με την Επιτροπή είναι η ανάπτυξη της οικονομίας, η ανταγωνιστικότητα των ευρωπαϊκών επιχειρήσεων, η εξίσωση των τιμών και η εξάλειψη των μεγάλων αποκλίσεων στην τιμολογιακή πολιτική. Σε ευρωπαϊκό επίπεδο παρατηρούμε ήδη ότι η χρέωση παγίου αυξήθηκε και η τιμολογιακή πολιτική περνά από την χρέωση ανά μονάδα στη χρονοχρέωση.
Κάθε χώρα είναι ελεύθερη να οργανώσει την αγορά των τηλεπικοινωνιών λαμβάνοντας υπόψη την εισαγωγή του ανταγωνισμού και τη θεσμοθέτηση ορισμένων υπηρεσιών κοινής ωφέλειας καθ’ όσον δεν υπάρχει ενιαίο μοντέλο οργάνωσης των εθνικών αγορών των τηλεπικοινωνιών. Ο ανταγωνισμός εισάγεται είτε στην υποδομή, δηλαδή στο δίκτυο (αγγλικό μοντέλο), είτε στις υπηρεσίες (γενικό μοντέλο). Η επικρατούσα αντίληψη είναι ο ανταγωνισμός στις τελικές υπηρεσίες και όχι στο δίκτυο. Η εισαγωγή του ανταγωνισμού στο δίκτυο έχει ως αποτέλεσμα τη δημιουργία πολλαπλών δικτύων ιδιαίτερα σε τοπικό επίπεδο, πράγμα το οποίο θεωρείται οικονομικά μη βέλτιστο για δύο κυρίως λόγους: αφ’ενός μεν το δίκτυο παραμένει φυσικό μονοπώλιο και άρα είναι οικονομικά άτοπο και ασύμφορο να κατασκευαστεί νέο, αφ’ετέρου δε η εισαγωγή νέων δικτύων και τεχνολογιών θα οδηγήσουν σε διαφορετικές τιμές και κόστος. Με την εισαγωγή του ανταγωνισμού στις υπηρεσίες το δίκτυο παραμένει στην αρχική επιχείρηση, δηλαδή στον ιστορικό λειτουργό ο οποίος παραμένει ιδιοκτήτης των βασικών υποδομών. Η απελευθέρωση των αγορών και η εισαγωγή του ανταγωνισμού στη σταθερή τηλεφωνία ανατρέπει τη μέχρι τώρα έννοια και διάσταση των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας. Αυτό εξηγείται από το γεγονός ότι στο παλαιό μοντέλο οργάνωσης των επιχειρήσεων υπήρχε η δυνατότητα των σταυροειδών επιδοτήσεων, δηλαδή οι κερδοφόρες δραστηριότητες της επιχείρησης χρηματοδοτούσαν τις προβληματικές. Ετσι, μέσω της ασκούμενης τιμολογιακής πολιτικής όλοι οι καταναλωτές είχαν τη δυνατότητα πρόσβασης στις υπηρεσίες με χαμηλή χρέωση. Το άνοιγμα όμως των αγορών στον ανταγωνισμό καταργεί τη δυνατότητα ύπαρξης σταυροειδών επιδοτήσεων και αναιρεί μεγάλο μέρος των μέχρι σήμερα υπηρεσιών εισάγοντας μια νέα κατηγορία υπηρεσιών, αυτή των καθολικών υπηρεσιών (services universels).
Η καθολική υπηρεσία
Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή κατόπιν σειράς οδηγιών καθορίζει το περιεχόμενο και την έννοια της καθολικής υπηρεσίας ως ένα ελάχιστο υπηρεσιών για όλους στον τομέα της φωνητικής τηλεφωνίας, η οποία περιλαμβάνει την παροχή τηλεφωνικών και άλλων υπηρεσιών. Μέσω σταθερής σύνδεσης στο δίκτυο επιτρέπεται η χρήση και άλλων ηλεκτρονικών συσκευών όπως fax και modem. Υπηρεσίες άμεσης ανάγκης, υπηρεσίες πληροφοριών (τηλεφωνικοί κατάλογοι) και δημόσιοι τηλεφωνικοί θάλαμοι υπάγονται στην κατηγορία των καθολικών υπηρεσιών. Οι υπηρεσίες αυτές πρέπει να παρέχονται σε «προσιτή τιμή» και σε όλους. Επειδή οι τιμές αντικατοπτρίζουν το πραγματικό τους κόστος η Επιτροπή μέσα από οδηγίες της συνιστά στα κράτη-μέλη να εφαρμόσουν «κοινωνικά τιμολόγια» για διάφορες κατηγορίες καταναλωτών, όπως αγροτικές περιοχές, περιοχές όπου το κόστος είναι υψηλό, ευπαθείς κοινωνικές ομάδες, κ.λπ. Βέβαια η οδηγία δεν αποσαφηνίζει την έννοια της προσιτής τιμής.
Υπάρχει η άποψη ότι η καθολική υπηρεσία είναι υποσύνολο των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας και ότι οδηγούμαστε από μία εποχή κοινωνικής αλληλεγγύης σε μία εποχή κοινωνικής βοήθειας, με ό,τι αυτό συνεπάγεται. Το περιεχόμενο τόσο της καθολικής υπηρεσίας όσο και των υπηρεσιών γενικού συμφέροντος, σύμφωνα με αυτή την άποψη, είναι πολιτικό. Υπάρχει δραστική μείωση του ρόλου του κράτους στην οικονομική δραστηριότητα μέσω των ιδιωτικοποιήσεων των δημοσίων επιχειρήσεων με αποτέλεσμα τη συρρίκνωση των στόχων που υλοποιούνταν μέσω της έννοιας του κοινωνικού συμφέροντος. Το άνοιγμα των αγορών προωθείται με κριτήριο μόνο την εισαγωγή του ανταγωνισμού και μακροχρόνια την ιδιωτικοποίηση των επιχειρήσεων. Το ερώτημα που τίθεται είναι τι είδους κοινωνικό μοντέλο και υπηρεσίες θέλουμε να προσφέρουμε.
Στις αγγλοσαξονικές χώρες η επικρατούσα άποψη υποστηρίζει ότι οι καθολικές υπηρεσίες πρέπει να περιλαμβάνουν τις βασικές υπηρεσίες, όπως τηλέφωνα πρώτων βοηθειών, λήψη εισερχομένων κλήσεων κ.λπ, ενώ οι υπηρεσίες προστιθέμενης αξίας δεν περιλαμβάνονται σ’ αυτή την κατηγορία. Οι υπηρεσίες πρέπει να αντανακλούν το πραγματικό τους κόστος και η επιδότηση των τιμών πρέπει να γίνεται μέσω της φορολογίας.
Η Γαλλία, χώρα με μακρόχρονη παράδοση στις υπηρεσίες κοινής ωφέλειας, είναι η μόνη η οποία έχει υπολογίσει το κόστος των καθολικών υπηρεσιών από το 1996. Η έννοια των καθολικών υπηρεσιών είναι μέρος των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας και περιλαμβάνει τις υπηρεσίες γενικού συμφέροντος, τις υποχρεωτικές υπηρεσίες τις οποίες παρέχει το πρώην μονοπώλιο και τις υποχρεώσεις που υπάγονται αποκλειστικά στον τομέα των καθολικών υπηρεσιών. Θα μπορούσαμε εδώ να εντάξουμε πέραν από τις ήδη υπάρχουσες υπηρεσίες φωνητικής τηλεφωνίας και πρόσθετες υπηρεσίες όπως υπηρεσίες δεδομένων, ISDN κ.λπ. Το εύρος λοιπόν των υπηρεσιών που αναλαμβάνεται από κάθε χώρα αντανακλά το μέγεθος του κοινωνικού κράτους και των βασικών θεσμών του και είναι θέμα πρωτίστως πολιτικό και κοινωνικό και δευτερευόντως οικονομικό.