H κυβερνητική αλλαγή του Οκτωβρίου 1981 ήταν σημαντική για την εδραίωση της δημοκρατίας στην Ελλάδα, γιατί τότε δοκιμάστηκαν και λειτούργησαν επιτυχώς πολιτικοί και διοικητικοί θεσμοί υπό μια νέα κυβερνητική «ελίτ». Επίσης οι θεσμοί προσαρμόστηκαν σε μεγάλες μετατοπίσεις σε διάφορους τομείς δημόσιας πολιτικής. Η εναλλαγή κομμάτων στην εξουσία δεν επιφέρει απαραιτήτως δραματικές αλλαγές σε όλους τους τομείς. Ωστόσο, ο τομέας της δημόσιας διοίκησης ανήκε σε αυτούς στους οποίους το ΠΑΣΟΚ ήθελε να επιφέρει ουσιαστικές αλλαγές, έστω και αν δεν τις είχε σχεδιάσει με ακρίβεια.
Σε βάθος χρόνου, η κατάργηση θεσμών χωρίς σχέδιο έβλαψε την αποτελεσματικότητα των μέτρων.
Η αιτία γι’ αυτό ήταν η αντίληψη που το ΠΑΣΟΚ, καθώς και άλλα κόμματα της αντιπολίτευσης, είχε διαμορφώσει μετά τη Μεταπολίτευση του 1974 γενικά για το κράτος και ειδικότερα για τη δημόσια διοίκηση και συνοψίζεται με τον όρο «το κράτος της Δεξιάς». Οι κυβερνήσεις της Ν.Δ. την περίοδο 1974-1981 είχαν κάνει λίγα βήματα απελευθέρωσης της διοίκησης από τον ασφυκτικό εναγκαλισμό του κυβερνώντος κόμματος. Ηταν διστακτικά βήματα, π.χ., στην πολιτική πολιτισμού και στην ευρωπαϊκή πολιτική της χώρας (με την πρόσληψη τεχνοκρατών που δεν ανήκαν στη Ν.Δ. για την προετοιμασία εισόδου στις τότε Ευρωπαϊκές Κοινότητες). Συνολικά, όμως, όπως έχουν δείξει, μεταξύ άλλων, οι Ν.Κ. Αλιβιζάτος, Α. Μακρυδημήτρης, Καλλιόπη Σπανού και Μ. Σαματάς, η διοίκηση ήταν υπό τον έλεγχο της Ν.Δ. Ο έλεγχος ήταν αυστηρότερος ιδίως σε φορείς με πειθαρχική ή ιδεολογική αποστολή, όπως τα υπουργεία Δημόσιας Τάξης, Παιδείας, καθώς και η δημόσια ραδιοφωνία και τηλεόραση. Οι επιλογές προϊσταμένων στις δημόσιες υπηρεσίες ήταν ως επί το πλείστον κομματικές. Το ίδιο και οι προσλήψεις καινούργιων υπαλλήλων ανά υπουργείο. Το παλιό πελατειακό σύστημα ήταν κραταιό.
Το διπλό δίλημμα
Εύλογα η νέα κυβέρνηση δεν είχε εμπιστοσύνη στη δημόσια διοίκηση, την οποία κλήθηκε να διευθύνει. Ετσι το ΠΑΣΟΚ επιδίωξε να αλλάξει τους συσχετισμούς δυνάμεων μέσα στην αρκετά, αν όχι πλήρως, κομματικοποιημένη δημόσια διοίκηση που παρέλαβε. Αλλωστε στην πιο ριζοσπαστική μερίδα του ΠΑΣΟΚ τότε ήταν δημοφιλής η νεομαρξιστική θεωρία για το κράτος, σύμφωνα με την οποία το κράτος γενικά και η δημόσια διοίκηση αντικειμενικά διευκολύνουν την αναπαραγωγή του καπιταλισμού, ακόμη και αν δεν εξυπηρετούν συνειδητά τα συμφέροντα της κεφαλαιοκρατικής τάξης. Επιπλέον, το ΠΑΣΟΚ ήθελε να εφαρμόσει αναδιανεμητικές και άλλες μεταρρυθμιστικές πολιτικές, όπως εξάλλου έκαναν άλλα ευρωπαϊκά σοσιαλιστικά κόμματα τη δεκαετία του 1980. Εμπόδια σε αυτές τις νέες επιλογές δημόσιας πολιτικής θα μπορούσαν να ήταν η αδράνεια της διοίκησης και η συνειδητή αδιαφορία της να εφαρμόσει δημόσιες πολιτικές που της ήταν ξένες. Ετσι αναδεικνύονται ένα κλασικό δίλημμα πολιτικής μεταβολής και ένα άλλο, ιδιαίτερο ελληνικό, δίλημμα της Μεταπολίτευσης.
Ως προς το πρώτο δίλημμα, η κάθε φορά νέα κυβέρνηση ταλαντεύεται ανάμεσα σε δύο μέριμνες. Μία μέριμνα είναι η συνέχεια του κράτους που είναι απαραίτητη για τη λειτουργία της οικονομίας και της κοινωνίας, αλλά και για την εφαρμογή οποιασδήποτε μετατόπισης δημόσιας πολιτικής (π.χ., αναδιανομή εισοδήματος). Αλλη μέριμνα είναι η μεταρρύθμιση του κρατικού μηχανισμού που καλείται να εφαρμόσει τη μετατόπιση. Το δίλημμα είναι οξύ, αν τη μια κυβέρνηση διαδέχεται άλλη με αντιδιαμετρικό πολιτικό πρόγραμμα (π.χ., στη Γαλλία, με τον σχηματισμό της κυβέρνησης του Λαϊκού Μετώπου, το 1936-1938). Το ΠΑΣΟΚ έλυσε το δίλημμα με απότομες κινήσεις. Το 1982 κατάργησε συνολικά τις θέσεις των γενικών διευθυντών από την υπαλληλική ιεραρχία (οι θέσεις επανιδρύθηκαν το 1991). Με πρωτοβουλία του Αγ. Κουτσόγιωργα, κατάργησε και το Νομικό Συμβούλιο του Κράτους (ΝΣΚ) δημιουργώντας στη θέση του επιμέρους νομικές υπηρεσίες στα υπουργεία. Οι κινήσεις αυτές ερμηνεύονται στο πλαίσιο της ανωτέρω θεωρητικής προσέγγισης, αλλά αποδείχτηκαν διοικητικά προβληματικές. Στα υπουργεία δημιουργήθηκε οργανωτικό χάσμα ανάμεσα στο πολιτικό επιτελείο και στην ακέφαλη πλέον διοικητική ιεραρχία. Αυτό καλύφθηκε με τη διόγκωση των γραφείων υπουργών με κομματικά στελέχη και τη μεταγενέστερη ίδρυση πολλών θέσεων μετακλητών υπαλλήλων (γενικοί και ειδικοί γραμματείς υπουργείων). Την κατάργηση του ΝΣΚ ακολούθησε η έκδοση εννέα Υπουργικών Αποφάσεων μεταξύ 1982-1989, προκειμένου η διοίκηση να συνεχίσει να έχει νομικούς παραστάτες στα δικαστήρια. Τελικά, το ΝΣΚ επανασυστάθηκε το 1990.
Μεταξύ «εκδημοκρατισμού» και επαγγελματισμού
Το δεύτερο δίλημμα αφορά ασύμβατους στόχους διοικητικής πολιτικής. Ηδη προεκλογικά το ΠΑΣΟΚ είχε θέσει δύο στόχους, δηλαδή, αφενός τον «εκδημοκρατισμό» του κράτους, αφετέρου τον εκσυγχρονισμό του στην κατεύθυνση ενίσχυσης του επαγγελματισμού των δημοσίων υπαλλήλων. Ο πρώτος στόχος σήμαινε ουσιαστικά το «άνοιγμα» της δημόσιας διοίκησης είτε με προσλήψεις υπαλλήλων σε νέες θέσεις είτε με προαγωγές για όσους ήδη υπηρετούσαν σε ανώτερες θέσεις από τις οποίες, πριν από το 1981, ήταν αποκλεισμένοι για πολιτικούς λόγους. Ο δεύτερος στόχος, όμως, ήταν η μεταρρύθμιση του κράτους με κριτήρια αξιοκρατίας και αποτελεσματικότητας, ώστε να διευκολυνθεί μια κοινωνικά δικαιότερη οικονομική ανάπτυξη. Η εξυπηρέτηση του πρώτου στόχου θα οδηγούσε στην πρόσληψη στο Δημόσιο ψηφοφόρων χωρίς δυνατότητα άλλης προσφοράς, πέραν της στήριξης προς την τότε κυβέρνηση. Η εξυπηρέτηση του δεύτερου στόχου θα οδηγούσε στην πρόσληψη ειδικών με γνώση του αντικειμένου των μεταρρυθμίσεων. Ο πρώτος στόχος εδραζόταν σε πολιτικά κριτήρια, ενώ ο δεύτερος σε τεχνοκρατικά. Η αντίφαση δεν άργησε να φανεί στην πράξη.
Πράγματι, το 1982, λίγους μήνες μετά την εκλογική του νίκη, το ΠΑΣΟΚ προχώρησε σε θέσπιση νέων μέτρων, μερικά από τα οποία εξυπηρετούσαν την εκπλήρωση του πρώτου στόχου. Οι δημόσιες επιχειρήσεις διογκώθηκαν με πολλές νέες προσλήψεις. Η χωροφυλακή, η οποία στην ύπαιθρο εκπροσωπούσε, μετά τη λήξη του Εμφυλίου, το «κράτος της Δεξιάς», συγχωνεύθηκε με την τότε Αστυνομία Πόλεων. Καταργήθηκε η Υπηρεσία Ενημέρωσης Ενόπλων Δυνάμεων (ΥΕΝΕΔ), που ήταν υπό στρατιωτικό έλεγχο, ενώ στη θέση της ιδρύθηκε η ΕΤ2. Το 1982 καταργήθηκε ο θεσμός των επιθεωρητών των σχολείων της χώρας. Ηταν θεσμός που ίσχυε από το 1895, αλλά στην εξέλιξή του συνέπλεξε τον συμβουλευτικό ρόλο με τον πειθαρχικό ρόλο, συχνά με έμφαση στον δεύτερο. Ετσι αντικαταστάθηκε από τον θεσμό του σχολικού συμβούλου, ο οποίος, μετά το 1982, είχε πολύ χρήσιμα συμβουλευτικά, αλλά καθόλου ελεγκτικά καθήκοντα. Οπως και με την κατάργηση της θέσης των γενικών διευθυντών, έτσι και εδώ το εκκρεμές της μεταρρύθμισης έφτασε από τη μια άκρη στην άλλη. Τέτοιες κινήσεις πρέπει να ιδωθούν στο πλαίσιο των πολιτικών όρων της εποχής: καχυποψία απέναντι σε όποιον εκπροσωπούσε το μετεμφυλιακό κράτος και οξεία πολιτική πόλωση στο κομματικό σύστημα και στο εκλογικό σώμα, μεταξύ Ν.Δ. και ΠΑΣΟΚ, το 1974-1981. Ωστόσο, σε βάθος χρόνου, η κατάργηση θεσμών χωρίς σχέδιο έβλαψε την πολιτική νομιμοποίηση του ΠΑΣΟΚ, αλλά και την αποτελεσματικότητα των μέτρων πολιτικής του. Ετσι η διοικητική αποκέντρωση, με ενίσχυση της τοπικής αυτοδιοίκησης, την οποία το ΠΑΣΟΚ ξεκίνησε το 1982 (νόμοι 1235 και 1270), δεν εφαρμόστηκε παρά μία δεκαετία αργότερα.
Από την άλλη μεριά, τον δεύτερο στόχο, της τεχνοκρατικής βελτίωσης, εξυπηρετούσε ένα ξεχασμένο σήμερα μέτρο: η κατασκευή ενός προπλάσματος του επιτελικού κράτους ήδη από το 1982 (νόμος 1299). Ο Ανδρ. Παπανδρέου συγκρότησε το Πολιτικό Γραφείο του Πρωθυπουργού, το οποίο αποτελούνταν από επιμέρους «γραφεία», δηλαδή το νομικό, οικονομικό και διπλωματικό γραφείο, καθώς και το γραφείο ασφαλείας και το ιδιαίτερο γραφείο (γραμματεία) του πρωθυπουργού. Ηταν μια νέα δομή, η οποία αφενός θα υποστήριζε τον πρωθυπουργό επιτελικά, με τον μακροπρόθεσμο σχεδιασμό μέτρων δημόσιας πολιτικής, αφετέρου, θα του επέτρεπε να ελέγχει επιλογές των υπουργών του. Αναπόφευκτα, όμως, η νέα δομή δεν προσέφερε όσα θα μπορούσε, γιατί είτε προσέκρουσε στο συγκεντρωτικό στυλ διοίκησης του Ανδρ. Παπανδρέου είτε γιατί υπουργοί της κυβέρνησής του αντιμετώπισαν το Γραφείο του Πρωθυπουργού ανταγωνιστικά. Τελικά, το 1982 ήταν ένα έτος στο οποίο συμπυκνώθηκαν τα πρώτα ψήγματα μελλοντικών αντιφατικών τάσεων: εξάλειψη παλιών πολιτικών αποκλεισμών και νέα πολιτικοποίηση της στελέχωσης της διοίκησης, αποκέντρωση και συγκεντρωτισμός στη λήψη των αποφάσεων, ασταθές μείγμα πολιτικών και τεχνοκρατικών επιλογών, νομοθέτηση νέων μέτρων και παράλειψη ή αδυναμία εφαρμογής τους.
*Ο κ. Δημήτρης Α. Σωτηρόπουλος είναι καθηγητής Πολιτικής Επιστήμης στο Τμήμα Πολιτικής Επιστήμης και Δημόσιας Διοίκησης του Εθνικού και Καποδιστριακού Πανεπιστημίου Αθηνών και ερευνητής του ΕΛΙΑΜΕΠ.
*Επιμέλεια: Ευάνθης Χατζηβασιλείου