ΠΟΛΙΤΙΚΗ

Το Σύνταγμα και οι «υπερεξουσίες»

Το Σύνταγμα του 1975 κατάφερε να απορροφήσει τους κραδασμούς της αλλαγής του 1981 και την πρώτη συγκατοίκηση Καραμανλή - Παπανδρέου που επακολούθησε.

Στις 11 Ιουνίου συμπληρώσαμε 45 χρόνια ομαλής λειτουργίας του πολιτεύματος υπό το Σύνταγμα του 1975. Τόσα έτη μεσολάβησαν από το Σύνταγμα του 1864, το μακροβιότερο στην ιστορία της χώρας μας, έως την εξέγερση στο Γουδί. Οπως και το 1909, έτσι και σήμερα υπάρχει ανάγκη εκσυγχρονισμού των θεσμών και μεταρρύθμισης των οικονομικών δομών, πλην όμως το πολίτευμά μας είναι σταθερό, έχοντας μάλιστα ξεπεράσει τα ταραγμένα έτη της μνημονιακής περιόδου. 

Το Σύνταγμα του 1975 εισήγαγε την προεδρευομένη κοινοβουλευτική δημοκρατία. Ο ανώτατος άρχοντας εκλέγεται από τη Βουλή και είναι «ρυθμιστής» του πολιτεύματος. Υπό την αρχική όμως οργάνωση, ο Πρόεδρος ήταν εξοπλισμένος με ορισμένες αρμοδιότητες που προκάλεσαν τότε έντονη αντίδραση: τις χαρακτήριζαν προεδρικές «υπερεξουσίες».

Ποιες ήταν αυτές; Ο Πρόεδρος είχε την εξουσία να διαλύει τη Βουλή εάν αυτή βρισκόταν σε προφανή δυσαρμονία με το λαϊκό αίσθημα ή αν η σύνθεσή της δεν διασφάλιζε κυβερνητική σταθερότητα. Ο Πρόεδρος μπορούσε να παύει την κυβέρνηση, διορίζοντας νέο πρωθυπουργό, ο οποίος όφειλε είτε να ζητήσει την εμπιστοσύνη της Βουλής είτε να διενεργήσει εκλογές. 

Επίσης, ο Πρόεδρος μπορούσε να προκηρύξει δημοψήφισμα για κρίσιμο εθνικό θέμα, να συγκαλέσει σε έκτακτες περιστάσεις το υπουργικό συμβούλιο υπό την προεδρία του και, σε όλως έκτακτες περιστάσεις, να απευθύνει διάγγελμα. Η αντίδραση της αντιπολίτευσης ήταν σφοδρή και οδήγησε στην καταγγελία του αρχικού σχεδίου (το οποίο είχε αστοχίες, αλλά πάντως σε ουσιώδη σημεία βελτιώθηκε) και τελικά στην αποχώρησή της από την τελική ψηφοφορία. 

Οπως παρατηρεί ο Νίκος Αλιβιζάτος, η συζήτηση ήταν έντονα επηρεασμένη από την εμπειρία των βασιλικών παρεμβάσεων και δεν επέτρεψε την αναζήτηση μιας ισόρροπης λύσης: «Κοντολογίς, ιδωμένη εκ των υστέρων, η αντιμετώπιση του Προέδρου της Δημοκρατίας από την τότε αντιπολίτευση ως ενός “εκκολαπτόμενου Γλυξβούργου” θα μπορούσε ίσως συναισθηματικά να εξηγηθεί, ιστορικά όμως ήταν αδικαιολόγητη». Σήμερα είναι νομίζω εφικτή μια νηφάλια εξέταση και αποτίμηση.

Αποτίμηση των ρυθμίσεων

to-syntagma-kai-oi-yperexoysies0
Κορυφαίος Ευρωπαίος διανοούμενος ο Κ. Τσάτσος, διαδραμάτισε σημαντικό ρόλο στην προβολή του ελληνικού αιτήματος ένταξης στην ΕΟΚ.

Η βασική σύλληψη της κυβερνητικής πλειοψηφίας πρέπει να ενταχθεί σε έναν ευρύτερο πολιτειακό προβληματισμό που ανατρέχει ήδη στα τέλη του 19ου αιώνα – στις συζητήσεις για τη βιωσιμότητα του αγγλικού κοινοβουλευτικού μοντέλου στην ηπειρωτική Ευρώπη. Οσοι θαύμαζαν το πρωσικό πρότυπο αρνούνταν τον κοινοβουλευτισμό. Οι πιο συγκρατημένοι, παρατηρώντας την κυβερνητική αστάθεια που χαρακτήριζε τη γαλλική Τρίτη Δημοκρατία, προσέβλεπαν σε έναν ισχυρό πρόεδρο, πειραματιζόμενοι αρχικά με το σύνταγμα της Βαϊμάρης και μεταγενέστερα με το «ημιπροεδρικό» σύστημα της γαλλικής Πέμπτης Δημοκρατίας.
Ο Καραμανλής είχε επηρεαστεί από το γαλλικό παράδειγμα, αλλά ήθελε –και ορθώς– την προσαρμογή του στα ελληνικά πράγματα, δίχως επομένως άμεση εκλογή του Προέδρου από τον λαό. 

Ωστόσο, η ελληνική περίπτωση είχε ουσιώδεις διαφορές. Πρώτον, ενώ η Ελλάδα είχε ισχυρή κοινοβουλευτική παράδοση, το αίτημα ότι μόνον ο λαός έχει το προνόμιο να ανεβοκατεβάζει κυβερνήσεις διεκδικούσε ακόμη την οριστική του κατοχύρωση.Δεύτερον, στον σκοτεινό 20ό αιώνα (1915-1974), ο πολιτικός ανταγωνισμός είχε αποκτήσει μετωπικό χαρακτήρα με συνεχείς διχαστικές παρεκβάσεις.

Και τρίτον, αυτή η εξέλιξη είχε ανεξίτηλα συνοδευθεί με την ανάδειξη του ανώτατου άρχοντα, στον πρώτο εθνικό διχασμό, σε ηγέτη της μιας πλευράς, ο οποίος κατέβαζε λαοπρόβλητες κυβερνήσεις. Σε αυτό το ιστορικό πλαίσιο, η αντίληψη ότι ρόλος του Προέδρου στο νέο πολίτευμα θα μπορούσε να είναι να δαμάζει το πολιτικό σύστημα δεν ήταν ρεαλιστική. Μάλιστα, η έλλειψη άμεσης λαϊκής νομιμοποίησης όχι μόνο δεν θα διευκόλυνε, αλλά θα απονομιμοποιούσε συγκρούσεις με την κυβερνητική πλειοψηφία.

to-syntagma-kai-oi-yperexoysies1
Ο Κάρολος Παπούλιας (στη φωτ. με τον Πάπα Φραγκίσκο, τον Μάρτιο του 2014), διετέλεσε Πρόεδρος την περίοδο 2005-2015.

Με αυτές τις σκέψεις, μπορούμε να δεχθούμε ότι η ρύθμιση για παύση κυβερνήσεως που δεν έχει απολέσει την εμπιστοσύνη της Βουλής, δίχως μάλιστα ρητό κριτήριο, ήταν μάλλον ατυχής. Κατ’ αρχήν, ήταν δυσεφάρμοστη διότι, όπως επισήμανε ο Αντ. Παντελής, θα έπρεπε να προσυπογραφεί από τον νέο πρωθυπουργό που θα επέλεγε ο Πρόεδρος. Επομένως, εάν η κυβέρνηση διέθετε την απόλυτη πλειοψηφία, η παύση δεν μπορούσε παρά να συνοδεύεται με διάλυση της Βουλής. 

Σε κάθε περίπτωση, όμως, η αντίληψη ότι η κυβέρνηση οφείλει να έχει ένα minimum εμπιστοσύνης του Προέδρου δεν ανταποκρινόταν στην εξέλιξη του ελληνικού κοινοβουλευτισμού. Περαιτέρω, από το γράμμα της διάταξης δεν προέκυπτε επακριβώς ο ρόλος του Προέδρου κατά τον διορισμό νέου πρωθυπουργού εάν κανένα κόμμα δεν διαθέτει την απόλυτη πλειοψηφία των εδρών.

Η διάλυση της Βουλής

Δυσχερέστερο είναι το ζήτημα της διάλυσης της Βουλής, αλλά και εδώ νομίζω ότι μία διάλυση για δυσαρμονία καθιστά τον Πρόεδρο ευθέως μέτοχο του πολιτικού παιγνίου. Αντίθετα, η διάλυση λόγω έλλειψης κυβερνητικής σταθερότητας (η οποία θα μπορούσε να συμπεριλάβει και περιπτώσεις ασταθών κυβερνήσεων μειοψηφίας), όπως και οι υπόλοιπες εξουσίες, δεν δικαιολογούν τις αντιδράσεις που προκλήθηκαν. Ακόμη και το δημοψήφισμα, παρά τις προφανείς πολιτικές επιπτώσεις, δεν εμπλέκει τον Πρόεδρο σε οποιαδήποτε παραδοχή για το πολιτικό φρόνημα του λαού.

Στη σύλληψη του Κωνσταντίνου Καραμανλή υπήρχε, βέβαια, και μία δεύτερη διάσταση, που ανάγεται στη διεθνή προοπτική της χώρας. Οπως ο Βενιζέλος προωθούσε μια πολιτική εθνικής ολοκλήρωσης και αστικού εκσυγχρονισμού, έτσι και ο Καραμανλής είχε καταλήξει ότι το μέλλον της χώρας ανήκει στην ευρωπαϊκή ολοκλήρωση. 

Η απειλή προσφυγής στον λαό (με διάλυση και εκλογές ή δημοψήφισμα) θα ήταν το όπλο ενός κεντροδεξιού Προέδρου (πιθανότητα του ίδιου) σε μια ριζοσπαστική τροπή των πολιτικών πραγμάτων.

Ρεαλιστικές προσαρμογές

to-syntagma-kai-oi-yperexoysies2
Ο Χρήστος Σαρτζετάκης υπήρξε η επιλογή του Ανδρέα Παπανδρέου το 1985.

Τι έδειξε η εξέλιξη των πραγμάτων; Κατά μία άποψη, το Σύνταγμα διευκόλυνε τη συγκατοίκηση 1981-1985 και την αρμονική πρώτη άνοδο της Κεντροαριστεράς στη νεότερη ιστορία μας. Από την άλλη πλευρά, το πολιτειακό σύστημα είχε ήδη προσαρμοσθεί στη λογική του πλειοψηφικού κοινοβουλευτισμού, και μάλιστα με τη συμβολή του ίδιου του Καραμανλή ως πανίσχυρου πρωθυπουργού και την ανάδειξη του Παπανδρέου σε ηγέτη της κεντροαριστερής πλευράς. Ετσι, όταν εξελέγη Πρόεδρος ο Κωνσταντίνος Καραμανλής, δήλωσε ότι δύο είναι οι βασικές του επιδιώξεις: Αφενός, η στερέωση του δημοκρατικού μας πολιτεύματος και η ομαλή λειτουργία των θεσμών του και, αφετέρου, η υπεράνω πολιτικών ανταγωνισμών διαφύλαξη και ενίσχυση της εθνικής ενότητας. Ως προς τις διεθνείς σχέσεις της χώρας, κλυδωνισμοί δεν υπήρξαν. Σε επίπεδο συμβολισμών, ας θυμηθούμε ότι ο Ανδρέας Παπανδρέου προήδρευσε σε τρεις διαφορετικές περιόδους (1983, 1988, 1994) του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου.

Ετσι, η αναθεώρηση του 1986, που κατήργησε όλες τις ανωτέρω εξουσίες, συνιστούσε κατά μέρος προσαρμογή στην πραγματικότητα. Ωστόσο, η έντονη αντίδραση στις προεδρικές εξουσίες είχε μία σημαντική παρενέργεια: την ιδεολογική εκτροφή ενός οιονεί καισαρικού μοντέλου με συγκέντρωση εξουσίας στο πρόσωπο του πρωθυπουργού, στοιχείο επικίνδυνο σε μια χώρα με διχαστικές πολιτικές παραδόσεις και με την τάση των κυβερνώντων να θεωρούν ότι η βούλησή τους εκφράζει ολόκληρο το έθνος ή, αντίστοιχα, τον λαό. Δεύτερη σοβαρή συνέπεια ήταν η αδυναμία αξιοποίησης της ρυθμιστικής συμβολής που μπορεί να έχει ένας Πρόεδρος της Δημοκρατίας, ακόμη και σε ομαλές συνθήκες, όταν το πολιτικό παίγνιο οδηγείται σε αγκυλώσεις (ας θυμηθούμε την πρόσφατη αδυναμία συγκρότησης ανεξάρτητων αρχών). Εχουμε εθιστεί να θεωρούμε τον ρόλο του Προέδρου διεκπεραιωτικό, μας επισήμανε πρόσφατα από τούτες τις σελίδες ο Σπ. Βλαχόπουλος.

to-syntagma-kai-oi-yperexoysies3
Η στάση του Κ. Στεφανόπουλου κατά την επίσκεψη Κλίντον στην Αθήνα έμεινε στη μνήμη ως πρότυπο δράσης αρχηγού του κράτους.

Φυσικά, η δύναμη της πραγματικότητας οδηγεί σε αμφίδρομες προσαρμογές. Η ισχύς του πρωθυπουργού ανάγεται σε μεγάλο βαθμό στην ιδιότητά του ως προέδρου της κοινοβουλευτικής ομάδας που συνήθως διαθέτει την απόλυτη πλειοψηφία. Τέτοια ιδιότητα δεν είχαν ο Τζαννής Τζαννετάκης, ο Ξενοφών Ζολώτας ή ο Λουκάς Παπαδήμος. Αντίστροφα, η Ελλάδα έχει εκπροσωπηθεί σε Ευρωπαϊκό Συμβούλιο από Πρόεδρο Δημοκρατίας, ενώ ο Προκόπιος Παυλόπουλος δεν υπέγραψε διάταγμα προαγωγής δικαστικών μεσούσης προεκλογικής περιόδου. Από την άλλη πλευρά, η τελευταία αναθεώρηση επιβεβαίωσε την κεντρομόλο τάση του πολιτικού συστήματος: χωρίς λύπη καταστήσαμε άσφαιρο το όπλο της παραίτησης: αν ο Πρόεδρος παραιτηθεί, ευχερώς εκλέγεται άμεσα ο επόμενος με τρέχουσα πλειοψηφία.

Τι πρέπει να διατηρήσουμε από αυτήν τη συζήτηση; Πρώτον, η βασική σύλληψη του Συντάγματος για τον ρυθμιστικό ρόλο του Προέδρου ήταν ιδιαίτερα επιτυχής. Δεύτερον, ο ρόλος αυτός προσαρμόζεται στις συνθήκες. Η προσέγγισή μας απαιτεί ιστορικό ρεαλισμό, δίχως εγκλωβισμό σε ιδεολογικά πάθη ή στον καταμερισμό πολιτικής ισχύος της στιγμής. Ο Πρόεδρος αποτελεί ζωντανή διακήρυξη της συνέχειας στις μεγάλες κατακτήσεις μας, φάρο συναίνεσης, αλλά και παράγοντα υπέρβασης εντοπισμένων αγκυλώσεων που συνοδεύουν το πλειοψηφικό μοντέλο. Τέλος, η εστίαση σε ζητήματα εξουσιών του Προέδρου δεν πρέπει να συγκαλύπτει το γεγονός ότι οι μείζονες προκλήσεις αφορούν την πλοκή των δομών εξουσίας και την οργάνωση ενός ορθολογικού, αποτελεσματικού, αλλά και οριοθετημένου κράτους, που θα εγγυάται τις ελευθερίες των πολιτών.
 
* Ο κ. Νίκος Παπασπύρου είναι διδάκτωρ Νομικών του Πανεπιστημίου Harvard, επίκουρος καθηγητής στη Νομική Σχολή του ΕΚΠΑ.