Δεν θα μπορούσε να υπάρξει πιο απαιτητικό βάπτισμα του πυρός από αυτό που βίωσε το 2020 η νέα ηγετική ομάδα των ευρωπαϊκών θεσμών. Η πανδημία του νέου κορωνοϊού από τις αρχές Μαρτίου κυριάρχησε στην ευρωπαϊκή ατζέντα, επαναφέροντας στην επιφάνεια παλαιές διαμάχες και προκαλώντας έντονους τριγμούς στο ευρωπαϊκό οικοδόμημα. Η γαλλογερμανική συμφωνία για το Ταμείο Ανάκαμψης, που οδήγησε στην πανευρωπαϊκή συμφωνία του Ιουλίου, έδωσε το στίγμα της ανανέωσης, ενώ η κοινή στρατηγική για την προμήθεια εμβολίων έστειλε ένα ακόμα σημαντικό μήνυμα αλληλεγγύης.
Παράλληλα, η Ε.Ε. έδειξε έμπρακτα την προσήλωσή της στην απανθρακοποίηση της ευρωπαϊκής οικονομίας και την πρόθεσή της να ενισχύσει την ψηφιακή της κυριαρχία έναντι των δύο αντιμαχόμενων υπερδυνάμεων (ΗΠΑ, Κίνα). Την περασμένη εβδομάδα, εν τω μεταξύ, ανακοινώθηκε ότι οι διαπραγματεύσεις για την επενδυτική συμφωνία με την Κίνα, που διεξάγονται από το 2013, βρίσκονταν πολύ κοντά σε θετική κατάληξη.
Σε άλλα κρίσιμα μέτωπα η πρόοδος ήταν λιγότερο ορατή. Η Τουρκία απασχόλησε επανειλημμένως την ευρωπαϊκή εξωτερική πολιτική, με την Άγκελα Μέρκελ να δηλώνει «απογοητευμένη» μετά την τελευταία σύνοδο κορυφής της χρονιάς προ δύο εβδομάδων για την κατάσταση των ευρω-τουρκικών σχέσεων. Ως την περασμένη Τετάρτη, ελάχιστες μέρες πριν το τέλος της χρονιάς και τη λήξη της περιόδου μετάβασης, η Ε.Ε. ακόμα δεν είχε καταλήξει σε συμφωνία με το Ηνωμένο Βασίλειο για τη νέα εμπορική συμφωνία που θα διέπει τις οικονομικές σχέσεις των δύο χωρών μετά το Brexit. Στο μεταναστευτικό, ίσως το πιο τοξικό ζήτημα στο εσωτερικό της Ε.Ε., η πρόταση της Κομισιόν για ένα νέο σύμφωνο ήλθε αργά (τέλη Σεπτεμβρίου) και οι διαβουλεύσεις για την τελική του μορφή δεν έχουν προχωρήσει σημαντικά.
Διαλυτικές τάσεις
Η ραγδαία εξάπλωση του νέου κορωνοϊού στη Γηραιά Ήπειρο τον Μάρτιο έπιασε τα κράτη-μέλη απροετοίμαστα. Με την Ευρωπαϊκή Επιτροπή να διαθέτει πολύ περιορισμένες αρμοδιότητες στον τομέα της υγείας, η έξαρση της πανδημίας, αρχικά στην Ιταλία και στη συνέχεια στις υπόλοιπες ευρωπαϊκές χώρες, οδήγησε σε μονομερείς κινήσεις πανικού, όπως το κλείσιμο των συνόρων εντός της Ζώνης Σένγκεν και την απαγόρευση εξαγωγών αναγκαίων ιατρικών ειδών. Με την οργή των Ιταλών να φουντώνει, στις αρχές Απριλίου, σε συνέντευξή του στο BBC, ο πρωθυπουργός της χώρας, Τζιουζέπε Κόντε, προειδοποίησε ότι η Ε.Ε. κινδύνευε να αποτύχει ως εγχείρημα αν δεν λάμβανε συλλογικά μέτρα για την αντιμετώπιση της υγειονομικής και οικονομικής κρίσης. Λίγες μέρες αργότερα, στις 16 Απριλίου, μιλώντας στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, η πρόεδρος της Ευρωπαϊκής Επιτροπής Ούρσουλα φον ντερ Λάιεν απολογήθηκε «από καρδίας» στην Ιταλία «γιατί δεν ήμαστε εκεί στην αρχή όταν χρειάστηκε ένα χέρι βοηθείας».
Εν τω μεταξύ, είχαν γίνει μία σειρά από διορθωτικές κινήσεις: στις 18 Μαρτίου, η ΕΚΤ είχε ανακοινώσει ένα νέο πρόγραμμα αγοράς ομολόγων (το PEPP), αξίας 750 δισ. ευρώ, για να επαναφέρει τη νηνεμία στις ευρωπαϊκές χρηματαγορές. Στις επόμενες μέρες, η Κομισιόν ανέστειλε προσωρινά το αυστηρό κοινοτικό πλαίσιο για τις κρατικές ενισχύσεις και ενεργοποίησε για πρώτη φορά τη ρήτρα γενικής εξαίρεσης, που ισοδυναμεί με αναστολή του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης. Έτσι δόθηκε στα κράτη-μέλη το θεσμικό πράσινο φως αλλά και η οικονομική δυνατότητα να στηρίξουν δημοσιονομικά τις οικονομίες τους, ακόμα και με κόστος εκτόξευσης των ελλειμμάτων και του δημόσιου χρέους. Στις 9 Απριλίου, μετά από διαδοχικές τηλεδιασκέψεις, το Eurogroup κατέληξε σε ένα πακέτο 540 δισ. ευρώ για τη στήριξη της απασχόλησης (το πρόγραμμα SURE της Επιτροπής), των μικρομεσαίων επιχειρήσεων (το νέο ταμείο εγγυήσεων της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων) και της ρευστότητας των μελών ης Ευρωζώνης (το Pandemic Crisis Support του ESM). Αξίζει να σημειωθεί πάντως ότι ως σήμερα, από τα τρία, μόνο το πρώτο έχει ενεργοποιηθεί και έχει συμβάλλει στη μάχη κατά της κρίσης.
Παράλληλα, για να αποκαταστήσει τη λειτουργία της Ζώνης του Σένγκεν και της Ενιαίας Αγοράς, η Επιτροπή πρότεινε – και τα κράτη-μέλη υιοθέτησαν – την δημιουργία «πράσινων διαδρόμων» για την απρόσκοπτη μεταφορά προϊόντων και ειδών πρώτης ανάγκης εντός της Ε.Ε. Για να διευκολύνει το άνοιγμα των εσωτερικών συνόρων, η Κομισιόν πρότεινε την απαγόρευση μη ζωτικών μετακινήσεων από τρίτες χώρες προς την Ε.Ε. η απαγόρευση αυτή, με ολιγάριθμες εξαιρέσεις, παραμένει έως σήμερα εν ισχύι.
Το άλμα αλληλεγγύης
Ωστόσο οι φυγόκεντρες δυνάμεις επέμεναν. Ως τα μέσα Μαΐου, περισσότερο από το 50% των έκτακτων ενισχύσεων προς τον επιχειρηματικό τομέα που είχε εγκρίνει η Κομισιόν για ολόκληρη την Ε.Ε. αφορούσαν τη Γερμανία. Στον ευρωπαϊκό Νότο πύκνωνε η δυσαρέσκεια ότι η κρίση θα ενδυνάμωνε περαιτέρω τους ισχυρούς του Βορρά, αφήνοντας ξανά ανυπεράσπιιστες τις οικονομικά πιο αδύναμες χώρες – ορισμένες από τις οποίες είχαν πληγεί σφοδρότατα από το πρώτο κύμα.
Η Άγκελα Μέρκελ συνειδητοποίησε την κρισιμότητα της περίστασης και έκανε τη μεγάλη υπέρβαση. Στις 19 Μαΐου, σε κοινή εξ αποστάσεως συνέντευξη Τύπου με τον Γάλλο πρόεδρο Εμανουέλ Μακρόν, πρότειναν τη σύσταση ενός εργαλείου 500 δισ. ευρώ, με τους πόρους να προέρχονται από κοινή έκδοση χρέους μέσω της Ευρωπαϊκής Επιτροπής και να διανέμονται ως επιχορηγήσεις στα κράτη-μέλη. Οκτώ μέρες αργότερα, η Ούρσουλα φον ντερ Λάιεν, με την οποία οι Μέρκελ-Μακρόν ήταν σε στενή συνεργασία, παρουσίασε την πρόταση της Κομισιόν για το Ταμείο Ανάκαμψης, ή NextGenerationEU. Η λογική του ήταν παρεμφερή με τη γαλλογερμανική πρόταση, αλλά το συνολικό μέγεθος ήταν μεγαλύτερο κατά 50%, με τα επιπλέον 250 δισ. ευρώ να χορηγούνται με τη μορφή δανείων. Η πρόταση της Επιτροπής έδινε ιδιαίτερη έμφαση στη χρηματοδότηση της πράσινης και της ψηφιακής μετάβασης, ενώ εισήγαγε ένα νέο πρόγραμμα που θα έδινε αρμοδιότητες στο ευρωπαϊκό κέντρο στον τομέα της υγείας (το EU4Health).
Ακολούθησαν σχεδόν δύο μήνες εντονότατων διαβουλεύσεων. Τα κράτη-μέλη καλούνταν, μαζί με αυτό το καινοτόμο εργαλείο, να συμφωνήσουν και στον νέο επταετή προϋπολογισμό της Ένωσης – διαδικασία που είναι πάντα εξαιρετικά περίπλοκη και που αναμενόταν φέτος να είναι ακόμα περισσότερο, λόγω της αποχώρησης του Ηνωμένου Βασιλείου, που ήταν από τους βασικούς καθαρούς συνεισφορείς. Βασικό εμπόδιο για μία συμφωνία θεωρούνταν οι «φειδωλές 4» (Ολλανδία, Αυστρία, Σουηδία, Δανία), που ήταν αρνητικά διακείμενες στην ιδέα του κοινού δανεισμού για την παροχή επί το πλείστον επιχορηγήσεων αντί δανείων – και ανήσυχες για την αύξηση των πόρων που θα καλούνταν να εισφέρουν. Ήδη, μία άτυπη Σύνοδος για το θέμα αυτό τον Φεβρουάριο, είχε καταλήξει σε ναυάγιο.
Τελικά, σε μία Σύνοδο Κορυφής που διήρκεσε τέσσερις μέρες και νύχτες και που διεκδικεί με αξιώσεις (οι απόψεις διίστανται) από αυτήν της Νίκαιας το ρεκόρ της μεγαλύτερης σε διάρκεια όλων των εποχών, οι «27» κατέληξαν σε μία ιστορική συμφωνία για τον προϋπολογισμό και το Ταμείο Ανάκαμψης τα ξημερώματα της 21ης Ιουλίου.
Η δύσκολη ουρά
Φυσικά αυτό δεν ήταν το τέλος της ιστορίας. Η γερμανική προεδρία, που είχε αναλάβει τα ηνία του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου από την 1η Ιουλίου, έπρεπε να διαπραγματευθεί με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο για την τελική μορφή του πακέτου. Το πιο επίμαχο σημείο, που συμφωνήθηκε τελευταίο, με μία χαρακτηριστικά αμφίσημη διατύπωση, στις 21 Ιουλίου, αφορούσε τον «μηχανισμό για το κράτος Δικαίου». Το Κοινοβούλιο επέμενε σε αυστηροποίηση του μηχανισμού, ο οποίος επιτρέπει την αναστολή της πρόσβασης σε κοινοτικά κονδύλια σε κράτη-μέλη που παραβιάζουν τις αρχές του κράτους Δικαίου. Από την άλλη, η Ουγγαρία και η Πολωνία προειδοποιούσαν ότι δεν τους ικανοποιήσει η τελική μορφή του μηχανισμού, θα ασκούσαν βέτο κατά του πακέτου συνολικά.
Στα μέσα Νοεμβρίου, συνέβη ακριβώς αυτό. Αφού η γερμανική προεδρία και το Κοινοβούλιο κατέληξαν στον αναγκαίο συμβιβασμό, η Βαρσοβία και η Βουδαπέστη έκαναν πράξη την απειλή τους, πυροδοτώντας μία φρενίτιδα διαπραγματεύσεων για την άρση του αδιεξόδου. Τελικά, παραμονές της Συνόδου Κορυφής της 10ης Δεκεμβρίου, που ήταν και η τελική διορία, χάρη στην πολιτική δεξιοτεχνία της Γερμανίδας καγκελαρίου, τετραγωνίστηκε ο κύκλος και αποφεύχθηκε η προσφυγή σε έναν έκτακτο προϋπολογισμό με συντριπτικές περικοπές, που θα ήταν ο χειρότερος τρόπος να ξεκινήσει το 2021. Η τελική συμφωνία επί του πακέτου, σε συνδυασμό με την υιοθέτηση (μετά από ολονύχτιες συνομιλίες) των ενδιάμεσων στόχων για τη μείωση των εκπομπών του θερμοκηπίου (-55% το 2030 σε σύγκριση με το 1990) ήταν μία δυνατή κατακλείδα για τη γερμανική προεδρία.
Γεωπολιτικοί πονοκέφαλοι
Στη διεθνή σκηνή, το 2020 ήταν πηγή προβληματισμού για την Ε.Ε., καθώς η χρόνια αδυναμία λήψης αποφάσεων σε θέματα που αφορούν τον σκληρό πυρήνα της κυριαρχίας των μελών της την μετέτρεψε ξανά σε απλό παρατηρητή σε σειρά κρίσεων, ακόμα και στην άμεση γειτονιά της. Ειδική αναφορά πρέπει να γίνει στη σύρραξη στη Λιβύη, όπου η Τουρκία έπαιξε ζωτικό ρόλο, παραβιάζοντας το εμπάργκο όπλων του ΟΗΕ, το οποίο στην πράξη δεν μπορέσει να περιφρουρήσει η πολύπαθη επιχείρηση «Irini». Το συγκεκριμένο εγχείρημα χρειάστηκε μήνες για να συμφωνηθεί επί της αρχής και αρκετούς μήνες ακόμα για να εξοπλιστεί με τα αναγκαία στρατιωτικά μέσα – ενώ ακόμα και τώρα η Τουρκία δείχνει να το παρακάμπτει με ελάχιστες συνέπειες.
Το τουρκικό ζήτημα επανήλθε επανειλημμένως στην πρώτη γραμμή σε ευρωπαϊκό επίπεδο, από την κρίση του Έβρου ως την έξοδο του Oruç Reis σε νερά που διεκδικεί η Ελλάδα τον Αύγουστο και από τις σκληρές ρητορικές επιθέσεις του Ερντογάν κατά του Εμανουέλ Μακρόν ως τα Βαρώσια. Στην πρόσφατη Σύνοδο, ουσιαστικά μετατέθηκαν εκ νέου στο μέλλον οι κρίσιμες αποφάσεις για τις ευρωτουρκικές σχέσεις.
Οι στενοί οικονομικοί δεσμοί ορισμένων κρατών-μελών με την Τουρκία και η εξάρτηση της Ε.Ε. από τη γείτονα χώρα στη διαχείριση των προσφυγικών ροών παραμένουν σημαντικοί παράγοντες στη διαμόρφωση των συσχετισμών. Ωστόσο έχει ενισχυθεί η πεποίθηση ότι πρέπει να τεθούν σε νέο πλαίσιο οι σχέσεις με μία χώρα η εξωτερική πολιτική της οποία συχνά έρχεται σε σύγκρουση με τα συμφέροντα της Ευρώπης. Γράφοντας προ ημερών στο ιστολόγιό του, ο ύπατος εκπρόσωπος της Ε.Ε. για την Εξωτερική Πολιτική ανέδειξε την «υψηλή πιθανότητα» η Ε.Ε. να υιοθετήσει «ισχυρά μέτρα» κατά της Τουρκίας αν δεν αλλάξει συμπεριφορά στους προσεχείς μήνες.
Απέναντι στην Κίνα, η εμπειρία της πανδημίας (και της εξάρτησης από την κινεζική βιομηχανία) συνέβαλλε σε μία σχετική σύγκλιση των κρατών-μελών σε μία πιο επικριτική προσέγγιση, χωρίς να αγνοούνται τα σημαντικά πεδία πιθανής συνεργασίας (ειδικά στην καταπολέμηση της κλιματικής αλλαγής). Η πρόοδος των τελευταίων ημερών σχετικά με την επενδυτική συμφωνία και η αντίδραση (ένα tweet-βολή προειδοποίησης) που προκάλεσε αυτή από τον επόμενο σύμβουλο Εθνικής Ασφαλείας των ΗΠΑ, αναδεικνύει τα διλήμματα που θα αντιμετωπίσει η Ε.Ε. στην πολιτική της για την Κίνα επί θητείας Μπάιντεν. Τέλος, στις σχέσεις με τη Ρωσία, εξελίξεις όπως η απόπειρα δολοφονίας του Αλεξέι Ναβάλνι έβαλαν στον πάγο τα όποια σχέδια (ειδικά του Μακρόν) για μερική εξομάλυνση.
Το στοίχημα των εμβολίων
Στα μέσα Ιουνίου, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή παρουσίασε την κοινή στρατηγική για τα εμβόλια κατά της Covid-19. Η φον ντερ Λάιεν ανέλαβε την πρωτοβουλία αυτή βλέποντας ότι είχε ξεκινήσει μία διεθνής κούρσα για τις πολυπόθητες δόσεις και ότι η Ευρώπη κινδύνευε να μείνει πίσω. Τέσσερις χώρες της Ε.Ε. με ειδικό βάρος στον τομέα παραγωγής εμβολίων (Γαλλία, Γερμανία, Ιταλία, Ολλανδία) είχαν ξεκινήσει μία δική τους προσπάθεια διαπραγμάτευσης με τις φαρμακευτικές, αλλά συμφώνησαν – ορισμένες με αρκετούς ενδοιασμούς – να παραδώσουν τη σκυτάλη στην Κομισιόν.
Εξι μήνες αργότερα, η Επιτροπή έχει υπογράψει έξι συμβάσεις προαγοράς (με τις AstraZeneca, Sanofi-GSK, Johnson&Johnson, Pfizer-BioNTech, CureVac και Moderna). Συνολικά (μαζί με τη δυνατότητα επιπλέον αγορών σε δεύτερη φάση), έχει εξασφαλίσει 1,965 δισ. δόσεις πιθανών εμβολίων, παρέχοντας χρηματοδότηση για την επέκταση της παραγωγικής ικανότητας των εταιρειών. Οι αγορές γίνονται από τα κράτη-μέλη, αλλά τα εμβόλια είναι ταυτοχρόνως διαθέσιμα σε όλες τις χώρες, στις τιμές που εξασφάλισε η Κομισιόν ασκώντας την μονοψωνιακή της ισχύ (σε πολλές περιπτώσεις, σύμφωνα με όσα έχουν διαρρεύσει, σε τιμές καλύτερες από αυτές που εξασφάλισαν οι ΗΠΑ). Παρά τις επιμέρους επικρίσεις (π.χ. για τη σχετική καθυστέρηση στην έγκριση του πρώτου εμβολίου ή για τα χρονοδιαγράμματα προμήθειας), πρόκειται αναμφίβολα για μία από τις σημαντικές επιτυχίες στην ευρωπαϊκή αντίδραση στην υγειονομική κρίση.
O Γόρδιος Δεσμός του μεταναστευτικού
Ένα από τα πολλά θύματα της Covid-19 ήταν η επίτευξη συμφωνίας για το νέο Σύμφωνο Μετανάστευσης και Ασύλου. Το Σύμφωνο, που αρχικά η Επιτροπή υπολόγιζε να το παρουσιάσει ακόμα και πριν την άνοιξη, τελικά δόθηκε στη δημοσιότητα στις 23 Σεπτεμβρίου (η προθεσμία του Ιουνίου πήρε νέα αναβολή λόγω προτεραιότητα του πακέτο του προϋπολογισμού).
Τα αρμόδια μέλη του Κολεγίου, ο αντιπρόεδρος Μαργαρίτης Σχοινάς και η επίτροπος Εσωτερικών Υποθέσεων Ίλβα Γιόχανσον, προέβησαν σε εξαντλητικές διαβουλεύσεις για να διασφαλίσουν ότι η πρόταση δεν θα ήταν εκ των προτέρων απορριπτέα από κανένα κράτος-μέλος. Η σύνθετη πρότασή τους επιχειρεί να δώσει τις μέγιστες δυνατές εγγυήσεις στις χώρες πρώτης υποδοχής (όπως η Ελλάδα) ότι θα λαμβάνουν τη στήριξη που ζητούν σε περιπτώσεις έκτακτων ροών, σεβόμενη παράλληλα την κόκκινη γραμμή χωρών όπως η Ουγγαρία και την Πολωνία κατά της υποχρεωτικής μετεγκατάστασης. Παράλληλα, περιέχει μέτρα για τον εξορθολογισμό της διαδικασίας ασύλου και την καλύτερη φύλαξη των συνόρων.
Το δεύτερο κύμα του κορωνοϊού δεν επέτρεψε να γίνουν οι αναγκαίες συναντήσεις με φυσική παρουσία που θα επέτρεπαν να σημειωθεί πρόοδος στα πιο ευαίσθητα ζητήματα. Το τοξικό αυτό ζήτημα περνάει πλέον στην πορτογαλική προεδρία.