ΠΟΛΙΤΙΚΗ

Αποψη: Η αντισυνταγματική συμπεριφορά της Κυβέρνησης στο θέμα των τηλεοπτικών αδειών

pappasvouli--2

Το ζήτημα του καθορισμού ενός θεσμικού πλαισίου σταθερών κανόνων στο ραδιοτηλεοπτικό τοπίο με κύριο (αν και όχι αποκλειστικό) κριτήριο τις αρχές της νομιμότητας και της διαφάνειας είναι ζήτημα μείζονος νομικοπολιτικής σημασίας και είναι θεμιτό (αν όχι και επιβεβλημένο) για μία Κυβέρνηση να το έχει ως μία από τις πρώτες πολιτικές επιλογές της. Θα πρέπει όμως το πλαίσιο αυτό να διαμορφώνεται με βάση το Σύνταγμα, διότι νομιμότητα και διαφάνεια χωρίς τήρηση του Συντάγματος είναι σχήμα οξύμωρο. Δυστυχώς, η επιλογή της σημερινής Κυβέρνησης και της κυβερνητικής πλειοψηφίας, που την στηρίζει στην Βουλή, με την τροπολογία που ψηφίστηκε την Πέμπτη 11 Φεβρουαρίου και που προβλέπει ότι ο αριθμός των δημοπρατούμενων αδειών ψηφιακής τηλεοπτικής ευρυεκπομπής εθνικής εμβέλειας θα είναι 4 και ότι η διαγωνιστική διαδικασία μέχρι και την χορήγηση των αδειών θα διενεργείται αποκλειστικά από τον αρμόδιο Υπουργό, δεν κινείται προς αυτή την κατεύθυνση. Συγκεκριμένα:

Σύμφωνα με το άρθρο 15 παρ. 2 εδ. α΄, β΄και γ΄ Συντάγματος (Σ), όπως αυτό αναθεωρήθηκε και ισχύει με την συνταγματική αναθεώρηση του 2001, η ραδιοφωνία και η τηλεόραση υπάγονται στον άμεσο έλεγχο του Κράτους. Ο έλεγχος και η επιβολή των διοικητικών κυρώσεων υπάγονται στην αποκλειστική αρμοδιότητα του Εθνικού Συμβουλίου Ραδιοτηλεόρασης που είναι ανεξάρτητη αρχή, όπως νόμος ορίζει. Ο άμεσος έλεγχος του Κράτους, που λαμβάνει και τη μορφή του καθεστώτος της προηγούμενης άδειας, έχει ως σκοπό την αντικειμενική και με ίσους όρους μετάδοση πληροφοριών και ειδήσεων ….

Η αναθεώρηση της διάταξης αυτής εισήγαγε τρία νέα στοιχεία σε σχέση με την αρχική της μορφή του 1975: 1) Θεσμοποιήθηκε συνταγματικά η λειτουργία του ΕΣΡ, η οποία μέχρι το 2001 κατοχυρωνόταν μόνο νομοθετικά (εδ. β΄), 2) καθορίστηκε ότι αυτό θα είναι το αποκλειστικά αρμόδιο όργανο για την άσκηση του κρατικού ελέγχου και την επιβολή των διοικητικών κυρώσεων, που υπό την ισχύ της αρχικής μορφής της παρ. 2 του άρθρου 15 Σ ασκείτο από την εκάστοτε Κυβέρνηση (εδ. α΄ και β΄) και 3) διευκρινίστηκε ότι στο πλαίσιο της άσκησης του άμεσου ελέγχου υπάγεται και η χορήγηση προηγούμενης άδειας λειτουργίας. Κατά συνέπεια, η Κυβέρνηση παύει να ασκεί τον άμεσο κρατικό έλεγχο, ο οποίος ασκείται πλέον αποκλειστικά από το ΕΣΡ, ενώ το τελευταίο έχει και την αποκλειστική αρμοδιότητα χορήγησης αδειών στο πλαίσιο της άσκησης του άμεσου κρατικού ελέγχου. Βέβαια, στο πλαίσιο της αρχής της νομιμότητας της διοικητικής δράσης το ΕΣΡ ως διοικητική αρχή, έστω και ανεξάρτητη από την κυβερνητική λειτουργία, θα πρέπει να ενεργεί σύμφωνα με το νόμο, η αρμοδιότητα του οποίου, όμως, εξαντλείται στο να καθορίζει τα αντικειμενικά κριτήρια για την χορήγηση των αδειών. Ακόμη κι αν ήθελε να γίνει δεκτό ότι ο νομοθέτης μπορεί επιπλέον να θέτει το πλαίσιο της διαδικασίας και τον αριθμό των αδειών, και πάλι αυτή του η αρμοδιότητα θα πρέπει να περιορίζεται στον καθορισμό ενός ευρέος πλαισίου, δηλ. εάν θα πρέπει ή όχι να γίνει ο διαγωνισμός, χωρίς να θίγεται η ουσία της αποκλειστικής αρμοδιότητας του ΕΣΡ, ο δε καθορισμός του αριθμού των αδειών δεν μπορεί να γίνεται κατά το δοκούν και με βάση πολιτικές ή άλλες σκοπιμότητες αλλά με βάση την τεχνική δυνατότητα λειτουργίας ραδιοφωνικών και τηλεοπτικών σταθμών (πρβλ. άρθρο 2 παρ. 2 Ν. 2328/1995) και την αρχή της πολυφωνίας.

Μάλιστα, δεδομένου ότι ένας ραδιοφωνικός και τηλεοπτικός σταθμός λειτουργεί πλέον με κριτήρια και συμφέροντα επιχειρηματικής και ανταγωνιστικής δραστηριότητας, προστατευόμενα από θεμελιώδη δικαιώματα όπως η επιχειρηματική ελευθερία και η ελευθερία ανταγωνισμού (άρθρο 5 παρ. 1 Σ), η ιδιοκτησία (άρθρο 17 Σ) και η περιουσία (άρθρο 1 παρ. 1 Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ) ο νομοθέτης σεβόμενος τα παραπάνω αγαθά σε συνδυασμό και με την αρχή της πολυφωνίας, θα πρέπει στο μέτρο του τεχνικά εφικτού να ανοίγει την αγορά και να δίνει την δυνατότητα χορήγησης κατά το δυνατόν περισσοτέρων αδειών. Ιδιαίτερα δε προστασίας τυγχάνουν ήδη λειτουργούντες ραδιοφωνικοί και τηλεοπτικοί σταθμοί λόγω των κεκτημένων στην σχετική αγορά δικαιωμάτων τους που προστατεύονται από το δικαίωμα στην ιδιοκτησία και περιουσία κατά τα ανωτέρω, η δε αφαίρεση της άδειας λειτουργίας τους ή η μη ανανέωσή τους θα πρέπει να είναι ιδιαίτερα αιτιολογημένη. Με βάση λοιπόν τα ανωτέρω που αποτελούν το καθήκον του νομοθέτη (αλλά μέχρι εκεί), θα πρέπει το ΕΣΡ (και μόνο αυτό) να εκδίδει την κανονιστική πράξη της προκήρυξης του διαγωνισμού, εάν αυτό προβλέπεται νομοθετικά, και να χορηγεί με την μορφή εκτελεστών ατομικών διοικητικών πράξεων τις σχετικές άδειες.

Η ψηφισθείσα τροπολογία αντίθετα προς τα ανωτέρω περιορίζει τον αριθμό των τηλεοπτικών αδειών από 9 σε 4 χωρίς να υφίσταται ο παραμικρός αποχρών λόγος τεχνικής φύσεως, που θα δικαιολογούσε μία τέτοια μείωση, ενώ αντίθετα η ψηφιακή τεχνολογία διευκολύνει την χορήγηση περισσοτέρων αδειών. Περαιτέρω, και το χειρότερο και προδήλως αντισυνταγματικό, αφαιρεί την αρμοδιότητα χορήγησης των αδειών από το κατά το Σύνταγμα αποκλειστικά αρμόδιο ΕΣΡ και την μεταβιβάζει στον αρμόδιο Υπουργό. Οι ρυθμίσεις αυτές προσβάλλουν αντικειμενικό Συνταγματικό Δίκαιο ως προς την αρμοδιότητα του οργάνου για την χορήγηση των αδειών και υποκειμενικά θεμελιώδη δικαιώματα των ενδιαφερομένων, ιδία δε, αυτών που μέχρι τώρα λειτουργούν ως τηλεοπτική επιχείρηση και κινδυνεύουν να δουν την επιχείρησή τους να κλείνει από ενδεχόμενη μη χορήγηση άδειας λόγω της μείωσης των αριθμών των αδειών. Μάλιστα, όσον αφορά την προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων των ενδιαφερομένων, δεν θα πρέπει να παραγνωρίσουμε και το άρθρο 10 παρ. 1 ΕΣΔΑ, το οποίο αντίθετα με το ελληνικό Σύνταγμα προστατεύει το δικαίωμα ίδρυσης και λειτουργίας ραδιοτηλεοπτικού σταθμού.

Το επιχείρημα της Κυβέρνησης, όπως προκύπτει από την αιτιολογική έκθεση της τροπολογίας, ότι ο έλεγχος του ΕΣΡ περιορίζεται μόνο στην επιβολή των κυρώσεων, είναι αντίθετο κατά τα ανωτέρω στην γραμματική, συστηματική, τελεολογική και ιστορική ερμηνεία του άρθρου 15 παρ. 2 εδ. α΄, β΄ και γ΄ Σ και δεν στηρίζεται σε κανενός είδους διαφορετική ερμηνευτική προσέγγιση, τουλάχιστον αυτές που γνωρίζουμε από την ερμηνευτική του δικαίου.

Θεωρούμε βέβαιο ότι, ακόμη και σε επίπεδο προσωρινής δικαστικής προστασίας ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας, οι διοικητικές πράξεις που θα εκδοθούν από τον αρμόδιο Υπουργό κατ’ εφαρμογή του νόμου και θα χορηγούν τις πρώτες άδειες ή θα απορρίπτουν αιτήσεις χορήγησης αδειών από άλλους, θα καταπέσουν, όπως (έμμεσα) και ο νόμος, στον οποίο αυτές θα ερείδονται. Ερωτάται, όμως, εάν οι πολιτικές εξελίξεις των επόμενων εβδομάδων θα επιτρέψουν την εφαρμογή αυτού του νόμου ή μήπως τελικά λόγω αυτών των εξελίξεων ο νόμος αυτός θα παραμείνει γράμμα κενό ή και θα ανατραπεί.

*Ο κ. Χαράλαμπος Μ. Τσιλιώτης είναι Επίκουρος Καθηγητής Συνταγματικού Δικαίου στο Πανεπιστήμιο Πελοποννήσου.