Είμαστε στις αρχές της δεκαετίας του ’50. Καθημαγμένη η Ελλάδα από την Κατοχή και τον Εμφύλιο, ζούσε χάρις στην αμερικανική βοήθεια. Σε εκείνη την περίοδο, με τους Αμερικανούς επισήμους να πιέζουν την εγχώρια πολιτική τάξη για σχέδια οικονομικής ανασυγκρότησης, ο τότε πρωθυπουργός Νικ. Πλαστήρας ανέθεσε στον καθηγητή Κυριάκο Βαρβαρέσο να καταρτίσει πρόγραμμα οικονομικής ανάπτυξης.
Παραδίδοντας εκείνη την έκθεση στις αρχές του 1952 με πλήθος μέτρων και πολιτικών για την οικονομική ανασυγκρότηση της χώρας, ο αείμνηστος καθηγητής φέρεται να είπε στον τότε πρωθυπουργό: «Ναι, αλλά για όλα αυτά πρέπει να φτιάξετε Διοίκηση».
Η ρήση εκείνη του καθηγητή Βαρβαρέσου εμπεδώθηκε από την πολιτική τάξη της εποχής. Στο ιδιαίτερο εκείνο μετεμφυλιακό περιβάλλον, σε καθεστώς πολιτικών διώξεων και αυταρχισμού, η ιθύνουσα πολιτική τάξη κατανόησε ότι το νέο κράτος δεν θα είχε καμία τύχη αν δεν οικοδομούσε ένα αποτελεσματικό σύστημα Δημόσιας Διοίκησης.
Σε εκείνα τα χρόνια, λοιπόν, διαμορφώθηκε ένα σύστημα διοίκησης στηριγμένο σε αρχές, δομή και ιεραρχία, με στελέχη που είχαν ρόλο, συγκεκριμένα καθήκοντα και, παρά το κλίμα της εποχής, σχετική αυτονομία.
Στα χρόνια του Καραμανλή, από τα μέσα της δεκαετίας του ’50, οι τμηματάρχες, οι διευθυντές προκρίνονταν από αξιοκρατικό μηχανισμό αξιολόγησης και η επιλογή των γενικών διευθυντών γινόταν από το υπουργικό συμβούλιο, ύστερα από πρόταση των αρμοδίων υπουργών, ενώ η θητεία τους έληγε με τη συνταξιοδότηση.
Οι αναφορές
Ηταν δε πρόσωπα με κύρος, γνώστες του αντικειμένου και δεν συνέπιπταν απαραιτήτως οι κομματικές τους πεποιθήσεις με εκείνες της κυβέρνησης. Αποτελούσε δε όραμα για τον καθένα δημόσιο υπάλληλο η άνοδος στη σκάλα της ιεραρχίας, καθώς συνοδευόταν από κοινωνική αναγνώριση, καλύτερες αμοιβές και πρώτη θέση στο νοσοκομείο, μια παροχή που πολλούς συγκινούσε σε εκείνα τα χρόνια της ανέχειας και της φτώχειας. Θα μπορούσε να υποστηρίξει κάποιος ότι το φτωχό ελληνικό κράτος των δεκαετιών του ’50 και ’60, με όλα όσα θα μπορούσε να αποδώσει κανείς στις ιδιαίτερες συνθήκες πολιτικού αυταρχισμού, διέθετε μια δομημένη, αποτελεσματική και συνεκτική διοικητική μηχανή, με ισχυρούς βαθμούς αυτονομίας στη δράση της. Υπηρεσίες όπως εκείνες του Γενικού Λογιστηρίου του Κράτους, του IKA, της Τραπέζης Ελλάδος, του υπουργείου Δημοσίων Εργων, της Πρόνοιας, της Παιδείας και της Γεωργίας, διέθεταν στις τάξεις τους αξιόλογο δυναμικό, ικανά στελέχη που σημάδεψαν την πορεία της χώρας.
Δεν είναι λίγες οι αναφορές πως στη Διοίκηση επί Καραμανλή κυριαρχούσαν πρόσωπα πέραν της EPE και χαρακτηριστικότερη είναι η ρήση του Μαρκεζίνη, ότι «ο Καραμανλής ουδέποτε ασχολήθηκε με τον διορισμό χωροφυλάκων».
Το βέβαιο είναι ότι επρόκειτο για στελέχη με παιδεία, κατάρτιση και γνώση, με αμοιβές καλύτερες από εκείνες του ιδιωτικού τομέα και παροχές που επέτρεπαν την προσέλκυση αξιόλογων νέων.
Εκείνος ο αποτελεσματικός μηχανισμός Δημόσιας Διοίκησης, κατασυκοφαντημένος κυρίως από τη δράση των αρχών ασφαλείας και των μηχανισμών καταστολής, εδέχθη το πρώτο πλήγμα το 1964. H νεοεκλεγείσα τότε κυβέρνηση Γ. Παπανδρέου με υπουργό Οικονομικών τον Κων. Μητσοτάκη επέφερε το πρώτο πλήγμα στη Διοίκηση, καθώς ήρε τη μονιμότητα των γενικών διευθυντών και όρισε γενικούς διευθυντές επί θητεία, σε μια προσπάθεια να αλώσει το «κράτος της Δεξιάς». Εκείνες οι πρώτες επεμβάσεις ανέτρεψαν όλη την ιεραρχία και δεν είναι λίγοι εκείνοι που θυμούνται τις αλλαγές ως σημείο καμπής για τη διοικητική μηχανή. Στη συνέχεια, οι κυβερνήσεις των «αποστατών», φαυλεπίφαυλες κατά την εκφραση των παλαιών Βενιζελικών, αποσυντόνισαν στην κυριολεξία το κράτος με τις αθρόες προσλήψεις και το πλήθος των μεταθέσεων.
Η δικτατορία των συνταγματαρχών στη συνέχεια με τις δικές της ακραίες επιλογές, τις διώξεις των αντιφρονούντων και τις κατ’ επιλογήν προαγωγές κατέβασε ακόμη περισσότερο το επίπεδο και εισήγαγε τη διαφθορά στο μέγιστο βαθμό.
Με τη μεταπολίτευση, ο Καραμανλής επεδίωξε να αναστηλώσει το χαμένο κύρος της Διοίκησης. Επανέφερε διωχθέντα στελέχη, αλλά δεν κατάφερε να αναστηλώσει το χαμένο κύρος. Εν τω μεταξύ, η ελληνική κοινωνία είχε αλλάξει και νέα ήθη άρχισαν να επικρατούν σταδιακά. Το πολιτικό περιβάλλον ήταν διαφορετικό, η δίψα για πολιτικές ελευθερίες ενεργούσε διαφορετικά στο σώμα της Διοίκησης, οι δομές της χαλάρωσαν και η πολιτική ηγεσία δεν διέθετε δύναμη για να προβεί στις αναγκαίες μεταρρυθμίσεις.
Σε αυτή την κρίσιμη μεταβατική περίοδο, σε μια στιγμή που η Ελλάδα ερχόταν σε επαφή με τους ευρωπαϊκούς θεσμούς και οι αλλαγές στη Δημόσια Διοίκηση ήταν επιβεβλημένες, συνέβησαν αλλόκοτα πράγματα. H κυβέρνηση του Ανδρέα Παπανδρέου, ερχόμενη στην εξουσία τον Οκτώβριο του 1981, είχε άλλα κατά νουν. Ως φορέας της μεγάλης και ιστορικής πολιτικής αλλαγής, έκρινε πως έπρεπε να μεταβάλει πλήρως τις δομές του κράτους και να επιβάλει τη θέλησή της στο σώμα της Διοίκησης.
«Το κράτος της Δεξιάς» έπρεπε να φύγει από τη μέση. Με εκείνο το δόγμα οδηγό, χωρίς εμπειρίες, με τη λογική του «καταληψία» της εξουσίας και τον φανατισμό του νεοφώτιστου, ο συγχωρεμένος Μένιος Κουτσόγιωργας έστησε την πρώτη πράξη της επιχείρησης για την άλωση της Διοίκησης.
Κατάργηση θέσεων
Με το νόμο 1232/82 κατήργησε εν μια νυκτί τις θέσεις των γενικών διευθυντών. Με το νόμο αυτό καταργήθηκαν 97 θέσεις γενικών διευθυντών και 110 αναπληρωτών γενικών διευθυντών, με άμεση συνέπεια την αποδιοργάνωση της Δημόσιας Διοίκησης και την επικράτηση πλήρους σύγχυσης, λόγω της έλλειψης συντονισμού. Ηταν η πρώτη πράξη ξεθεμελίωσης και η ουσιαστική έναρξη της εισβολής του κομματισμού στη Δημόσια Διοίκηση.
Πάντοτε η Δημόσια Διοίκηση, λίγο ή πολύ, ήταν δέκτης πολιτικών επιρροών και παρεμβάσεων, αλλά εκείνο που συνέβη το 1982 δεν έχει προηγούμενο. Το κόμμα μέσω των κλαδικών οργανώσεων εισέβαλε επίσημα στη Διοίκηση. Κάθε έννοια ιεραρχίας κατέρρευσε, η αξιολόγηση έπαψε, το ενδιαφέρον υποχώρησε, η χαλάρωση και ο ωχαδερφισμός επικυριάρχησαν και βεβαίως τα κενά εμφανίσθηκαν γρήγορα. Με το ενιαίο μισθολόγιο μάλιστα και την πλήρη αποσύνδεση του μισθού από το βαθμό το 1984, διελύθησαν και τα όποια ψήγματα συνοχής. Οι υπουργοί άρχισαν να νιώθουν την απώλεια, επεμβάσεις δεν μπορούσαν να γίνουν, οι γενικοί γραμματείς δεν μπορούσαν να υποκαταστήσουν τα στελέχη που έχασαν εξουσία και κύρος και τότε άρχισε να τρέχει η λύση των συμβούλων και των ειδικών γραμματέων. Στρατιές συμβούλων ήλθαν να πλαισιώσουν την πολιτική ηγεσία και να καλύψουν τα κενά της Διοίκησης. Ομως αυτή η διαδικασία απέκοψε ακόμη περισσότερο το σώμα των δημοσίων υπαλλήλων από το έργο τους. Κίνητρο για πρόοδο δεν υπήρχε, οι σύμβουλοι τους απέκοψαν από τις πηγές ενημέρωσης, δεν είχαν πια εμπειρίες αντιμετώπισης προβλημάτων, περιθωριοποιήθηκαν και περιορίσθηκαν σε έργο διεκπεραιωτικό. H έννοια της συνέχειας χάθηκε και η βύθιση πήρε διαστάσεις μεγάλες.
Οπως σημειώνει ανώτερος κρατικός λειτουργός «θα ήταν κατώτερο των περιστάσεων να ασχοληθεί κανείς με τη συμπεριφορά, τις παρεμβάσεις και την καταρράκωση των θεσμών που διαμόρφωσε η εισβολή του κόμματος στο κράτος, αλλά επιβάλλεται να τονισθεί και μάλιστα με έμφαση ότι η επίσημη οργάνωση και δράση των κλαδικών οργανώσεων μέσα στη Δημόσια Διοίκηση ήταν και παραμένει το μεγαλύτερο έγκλημα που διεπράχθη ποτέ κατά της Δημόσιας Διοίκησης. Και αυτό γιατί οι κλαδικές του κυβερνώντος κόμματος έφεραν και τις οργανώσεις των άλλων κομμάτων, με αποτέλεσμα η Δημόσια Διοίκηση να μεταβληθεί σε χώρο πολιτικών αναμετρήσεων και προσωπικών αντιδικιών ανθρώπων που καμία σχέση δεν έχουν με τα προβλήματα της Διοίκησης».
Υπό το βάρος των παραπάνω προβλημάτων, το 1992 επανήλθε ο θεσμός των γενικών διευθυντών, αλλά η διαδικασία επιλογής, οι προαγωγές, η συγκρότηση των υπηρεσιακών συμβουλίων, τελούν υπό τον ασφυκτικό έλεγχο του κόμματος, των γενικών γραμματέων και των διευθυντών προσωπικού, των προσωπαρχών, οι οποίοι συνήθως είναι σκληροί κομματικοί, τις περισσότερες φορές συνδικαλιστές και τα γραφεία τους «καφενεία» των κομματικών οργανώσεων στα υπουργεία, όπως χαρακτηριστικά σημειώνει εν ενεργεία στέλεχος της Διοίκησης.
Τα αμειβόμενα συμβούλια και οι διάφορες επιτροπές διακανονίζονται σε επίπεδο προσωπάρχη και γενικού γραμματέα. Μέσα σ’ αυτό το περιβάλλον είναι εύκολο να φαντασθεί κανείς ποιοι προάγονται, ποιοι τοποθετούνται σε καίρια πόστα, ποιοι παίρνουν πρόσθετες αμοιβές και, βεβαίως, η αναξιοκρατία βασιλεύει και η ποιότητα των υπηρεσιών πέφτει.
Εκ παραλλήλου δεν έγιναν διαγωνισμοί, δεν εισήλθε επιστημονικό δυναμικό, η Διοίκηση δεν ανανεώθηκε και δεν εξασφαλίσθηκε ομαλή διαδοχή στην ιεραρχία. Επί πολλά χρόνια έγινε προσπάθεια να πληρωθούν τα κενά με μονιμοποιήσεις εκτάκτων και μετατάξεις από ΔΕΚΟ, δηλαδή με υπαλλήλους μειωμένων προσόντων, συγκεκριμένης πολιτικής τοποθέτησης και φορείς επίσης συγκεκριμένης νοοτροπίας και κουλτούρας. Κινήσεις που συνέτειναν στην υποβάθμιση και την κυριαρχία κλίματος ήσσονος προσπαθείας.
Τα στελέχη
Σήμερα η Διοίκηση είναι αποδεκατισμένη, ο κρατικός μηχανισμός δεν διαθέτει ικανά στελέχη να ανταποκριθούν στις σύγχρονες απαιτήσεις της Διοίκησης και δυστυχώς αυτός ο συνδυασμός υποβάθμισης και κομματισμού γιγάντωσε τη διαφθορά. Οπως παρατηρούν οι γνωρίζοντες τα της διοίκησης, σε μεγάλη έκταση και σε μεγάλο βαθμό ο υφιστάμενος κομματισμός καλύπτει τη διαφθορά, καθώς μέσα απ’ αυτόν δημιουργείται η υποδομή της συνεργασίας και της αλληλοκάλυψης. Παλαιός γενικός διευθυντής σημείωνε στην «K» ότι αν ήταν δυνατόν να είχαμε αύριο μια αντικειμενική και ουδέτερη διοίκηση, που να έχει δική της φωνή, μεθαύριο η διαφθορά θα μειωνόταν κατά 60%. Και βέβαια, η κατάσταση επιδεινώνεται από τη μακρά παραμονή των ιδίων προσώπων σε καίριες θέσεις. Με τους αυτούς υπουργούς να μονοπωλούν τις θέσεις επί σχεδόν 20 χρόνια, ένας κύκλος προσώπων ανακυκλώνεται, κινείται από υπουργείο σε υπουργείο, μεταφέροντας την αυτή κουλτούρα, τον ίδιο τρόπο σκέψης και δράσης. Υπάρχουν άλλοι που με αυξημένες εξουσίες, που διατηρούν θέσεις, π.χ., γενικών γραμματέων για 9-10 χρόνια, δημιουργώντας περιβάλλον ιδιαίτερων σχέσεων, σε σημείο που Ναζωραίοι να ήταν θα αμάρταναν.
Τούτο όμως το συνδυασμένο καθεστώς κομματισμού, υποβάθμισης και διαφθοράς δεν μπορεί να έχει τύχη στην καινούργια εποχή. Ηδη το κράτος αδυνατεί να παρακολουθήσει τις νέες τεχνικές απορρόφησης των κοινοτικών πόρων, ούτε να προσεγγίσει τις νέες τεχνικές διοίκησης, εκτέλεσης και παρακολούθησης των κάθε λογής έργων. Οι νέες τεχνολογίες, τα σύνθετα χρηματοοικονομικά, τα καινούργια εργαλεία πολιτικής, το είδος των συμβάσεων και το μέγεθος των πόρων που διαχειρίζεται το κράτος, δεν αφήνουν περιθώριο διατήρησης της σημερινής κατάστασης.
Μια επανάσταση χρειάζεται σήμερα η Διοίκηση, ώστε να απαλλαγεί από τα βάρη του κομματισμού και της αναξιοκρατίας, να ξανακτίσει δομές, ιεραρχία, και να καταφέρει να προσελκύσει και πάλι στελέχη υψηλού επιπέδου, ικανά να ανταποκριθούν στις σύγχρονες ανάγκες της χώρας και των πολιτών της.
