Ο συγκεντρωτισμός αποτελεί διαχρονικό χαρακτηριστικό του ελληνικού Δημοσίου, άρρηκτα συνδεδεμένο με το πελατειακό σύστημα. Από τις απαρχές του νέου ελληνικού κράτους έως τη δικτατορία των συνταγματαρχών ο σφιχτός εναγκαλισμός της κεντρικής διοίκησης στην Τοπική Αυτοδιοίκηση έπαιρνε σάρκα και οστά με διαφορετικούς τρόπους. Πραγματωνόταν μέσω των ελέγχων σκοπιμότητας που ασκούσαν οι νομάρχες στις αποφάσεις των δημοτικών και κοινοτικών συμβουλίων, μέσω των κρατικών επιχορηγήσεων σε συνδυασμό με την ανυπαρξία αυτοτελών πόρων, την έλλειψη αρμοδιοτήτων και τις αυστηρές, κεντρικά ελεγχόμενες διαδικασίες οργάνωσης και στελέχωσης των ΟΤΑ.
Κατά την περίοδο της Μεταπολίτευσης η αποκέντρωση συνδέθηκε με την ανάγκη εκδημοκρατισμού αλλά και με τον εκσυγχρονισμό του διοικητικού συστήματος. Σημαντικό ρόλο έπαιξαν και οι πιέσεις του εξευρωπαϊσμού στην πορεία προς την ένταξη της χώρας στην τότε Ευρωπαϊκή Οικονομική Κοινότητα. Τα πρώτα θεσμικά κεκτημένα έδειχναν σαφώς την τάση ενίσχυσης της αυτοτέλειας των δημοτικών και κοινοτικών αρχών. Αρχικά, το Σύνταγμα του 1975, στο άρθρο 102, επέτρεψε τη θεσμοθέτηση δεύτερου βαθμού Τοπικής Αυτοδιοίκησης, αντίθετα από το Σύνταγμα του 1952 που περιόριζε τους ΟΤΑ στον πρώτο βαθμό των δήμων και κοινοτήτων. Το ίδιο άρθρο όριζε ότι η εποπτεία που το κράτος ασκεί στους ΟΤΑ δεν θα πρέπει να περιορίζει την πρωτοβουλία και την ελεύθερη δράση τους, ενώ παράλληλα επέτρεπε τη δημιουργία επιχειρήσεων των ΟΤΑ. Στη συνέχεια, με τους νόμους 1065/80 και 1080/80 των κυβερνήσεων της Νέας Δημοκρατίας διευρύνθηκαν οι αρμοδιότητες των δήμων και κοινοτήτων, θεσμοθετήθηκε υπέρ τους ο φόρος ηλεκτροδοτούμενων χώρων και δημιουργήθηκαν οι δημοτικές επιχειρήσεις ύδρευσης-αποχέτευσης (ΔΕΥΑ).
Μεγάλη αύξηση των επιχορηγήσεων
Το 1982 τα βήματα προς την αποκέντρωση εντείνονται. Η πρώτη κυβέρνηση του ΠΑΣΟΚ ομνύει στην Τοπική Αυτοδιοίκηση, έχοντας παρουσιάσει προεκλογικά ένα πλήρες πρόγραμμα μεταρρυθμίσεων. Τον Ιανουάριο, στο συνέδριο της ΚΕΔΚΕ (σημερινή ΚΕΔΕ), η κυβέρνηση υπόσχεται αναβάθμιση και ενίσχυση του θεσμού, ενώ παράλληλα διπλασιάζει την τακτική επιχορήγηση στους ΟΤΑ σε σχέση με το 1981 και δίδει επιπλέον έκτακτη επιχορήγηση για την κάλυψη των επειγουσών οικονομικών τους αναγκών. Στο πεδίο των μεταρρυθμίσεων οι θεσμικές αλλαγές που ακολούθησαν την ίδια χρονιά αφορούσαν τη νομαρχιακή διοίκηση, την εποπτεία των νομαρχών στους ΟΤΑ αλλά και τους θεσμούς δημοτικής αποκέντρωσης.
Η πιο σημαντική ρύθμιση του έτους 1982 στην κατεύθυνση της αποκέντρωσης ήταν η δραστική άμβλυνση της κρατικής εποπτείας στους δήμους και τις κοινότητες. Με το Προεδρικό Διάταγμα 22/1982 καταργήθηκε σχεδόν ολοσχερώς ο έλεγχος σκοπιμότητας που ασκούσαν οι νομάρχες στις αποφάσεις των δημοτικών και κοινοτικών συμβουλίων. Οι μοναδικές εξαιρέσεις όπου μπορούσε να ασκηθεί έλεγχος σκοπιμότητας ήταν οι αποφάσεις που αφορούσαν τον προϋπολογισμό, την πώληση ακινήτων και την ονοματοδοσία δρόμων και πλατειών. Κατά συνέπεια, το Π.Δ. 22/1982 ήταν η αρχή του τέλους μιας μακράς εμπειρίας περιοριστικών κρατικών ελέγχων στην ουσία των αποφάσεων των εκλεγμένων οργάνων της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, με ευτυχή κατάληξη την απόλυτη απαγόρευσή τους με τον Ν. 2218/94 και αργότερα με τη συνταγματική κατοχύρωση της απαγόρευσης.
Με τον νόμο 1235/1982 οι νομάρχες, από το ειδικό καθεστώς δημοσίων υπαλλήλων του 1976, μετατρέπονται σε μετακλητούς υπαλλήλους που διορίζονται και παύονται από το υπουργικό συμβούλιο. Η ρύθμιση αυτή είχε προφανή στόχο τον πολιτικό έλεγχο της νομαρχιακής διοίκησης. Πρόκειται για το περιφερειακό σκέλος μιας πολιτικής κομματικού ελέγχου του ελληνικού Δημοσίου, που στην κεντρική διοίκηση εφαρμόστηκε με την κατάργηση των γενικών διευθυντών των υπουργείων και την ιεραρχική υπαγωγή των διευθύνσεων απευθείας στους μετακλητούς γενικούς γραμματείς. Η επιλογή των νομαρχών από τη δεξαμενή των κομματικών στελεχών και τους πολιτικούς φίλους του τότε πρωθυπουργού Α. Παπανδρέου εξασφάλιζε τον σχεδόν απόλυτο έλεγχο των νομαρχιών από την κυβέρνηση. Εν προκειμένω, κυριάρχησε η λογική της τήρησης των πολιτικών συσχετισμών, με στόχο την εξισορρόπηση των διαφορετικών ρευμάτων και τάσεων εντός της κυβέρνησης και του κόμματος. Δεδομένου ότι οι νομοί ήταν ταυτόχρονα και οι εκλογικές περιφέρειες των βουλευτών, οι μετακλητοί νομάρχες ισχυροποίησαν τον άξονα κόμμα/κυβέρνηση έναντι της Κοινοβουλευτικής Ομάδας, όπου τότε ασκούσαν μεγάλη επιρροή οι βουλευτές παραδοσιακών αντιλήψεων, προερχόμενοι κυρίως από την Ενωση Κέντρου. Το κεντρικό επιχείρημα της κυβέρνησης ήταν ότι οι νομάρχες επελέγησαν με πολιτικά κριτήρια διότι είχαν τη βασική ευθύνη εφαρμογής της αποκέντρωσης σε κάθε νομό. Το επιχείρημα ήταν προφανώς οξύμωρο: ισχυροποιείται ο πολιτικός συγκεντρωτισμός για να εφαρμοστεί η αποκέντρωση. Ωστόσο, οι νομάρχες παρέμειναν μετακλητοί παρά την εναλλαγή των κυβερνήσεων, έως την αντικατάστασή τους από τους αιρετούς νομάρχες το 1995.
Νέα συλλογικά όργανα, αλλά χωρίς πόρους και ουσιαστικές αρμοδιότητες
Με τον ίδιο νόμο (1235/82) δημιουργούνται τα νομαρχιακά συμβούλια που αποτελούνται από εκπροσώπους των τοπικών παραγωγικών και επαγγελματικών οργανώσεων με πρόεδρο τον/τη νομάρχη. Επρόκειτο για μια μορφή κρατικού κορπορατισμού σε τοπικό επίπεδο. Τα νομαρχιακά συμβούλια είχαν μόνον γνωμοδοτική ικανότητα για τις υποθέσεις της νομαρχίας. Κατ’ εξαίρεσιν ο νόμος τους έδωσε αποφασιστική αρμοδιότητα για την κατανομή του περιφερειακού προγράμματος δημοσίων επενδύσεων. Η ρύθμιση αυτή ήταν τολμηρή, καθόσον τους έδινε τη δυνατότητα να ασκήσουν σημαντική εξουσία ως συλλογικό όργανο. Μάλιστα, στο σχέδιο νόμου, ο θεσμός χαρακτηρίστηκε «μεταβατικός», ως προπομπός της δημιουργίας δεύτερου βαθμού Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Ωστόσο, τα νομαρχιακά συμβούλια δεν άσκησαν ποτέ ουσιαστική επιρροή στη διαδικασία κατανομής κονδυλίων. Ούτε απέκτησαν αυτονομία από τον/τη νομάρχη και τις υπηρεσίες των νομαρχιών και των νομαρχιακών ταμείων, οι εισηγήσεις των οποίων καθόριζαν την κατανομή του περιφερειακού προγράμματος δημοσίων επενδύσεων με βάση τις επιλογές της κυβέρνησης για κάθε περιοχή. Είναι χαρακτηριστικό ότι ακόμη και τα ίδια τα μέλη των νομαρχιακών συμβουλίων έβλεπαν τον ρόλο τους περισσότερο ως ομάδα πίεσης παρά ως θεσμό τοπικής εξουσίας. Εντούτοις, η δημιουργία τους ήταν ένα πρώτο βήμα προς τον δεύτερο βαθμό Τοπικής Αυτοδιοίκησης που υλοποιήθηκε μετέπειτα με τη Νομαρχιακή Αυτοδιοίκηση (Ν. 2218/94 και Ν. 2240/94) και αργότερα με τη θεσμοθέτηση της Περιφερειακής Αυτοδιοίκησης (Ν. 3852/2010, πρόγραμμα «Καλλικράτης»).
Η διεύρυνση της τοπικής δημοκρατίας και η λαϊκή συμμετοχή ήταν επίσης προτεραιότητες της τότε κυβέρνησης. Ετσι, με τον Ν. 1270/82 δημιουργούνται τα πρώτα όργανα δημοτικής και κοινοτικής αποκέντρωσης. Στους Δήμους Αθηναίων, Πειραιώς και Θεσσαλονίκης θεσμοθετούνται τα διαμερισματικά συμβούλια, τα οποία εκλέγονταν ανά διετία. Στους υπόλοιπους δήμους ο νόμος έδινε τη δυνατότητα, αφού χωριστούν σε συνοικίες, να εκλέξουν συνοικιακά συμβούλια. Για τις κοινότητες όπου υπήρχαν απομακρυσμένοι οικισμοί υιοθετήθηκε ο θεσμός των παρέδρων. Οι πάρεδροι, οι οποίοι εκλέγονταν από τους κατοίκους των οικισμών, όφειλαν να συγκαλέσουν γενική συνέλευση των κατοίκων τουλάχιστον μία φορά τον χρόνο, ενώ συμμετείχαν στα κοινοτικά συμβούλια χωρίς δικαίωμα ψήφου, με σκοπό να μεταφέρουν τα προβλήματα και τις ανάγκες των περιοχών τους. Οι θεσμοί δημοτικής αποκέντρωσης δεν κατάφεραν να ενεργοποιήσουν επαρκώς τις τοπικές κοινωνίες. Το γεγονός ότι στερούνταν πόρων και αρμοδιοτήτων ναρκοθετούσε εκ των προτέρων τη δυνατότητά τους να ασχοληθούν αποτελεσματικά με τα προβλήματα της γειτονιάς και να προκαλέσουν το ενδιαφέρον και τη συμμετοχή των πολιτών. Εντούτοις, υπήρξαν οι προπομποί πολλών νεότερων και περισσότερο αποτελεσματικών μορ-φών δημοτικής αποκέντρωσης.
Εν κατακλείδι, ο απολογισμός του 1982 έχει κατά τη γνώμη μου θετικά στοιχεία ως προς τον εκσυγχρονισμό της Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Είναι θετικός αφενός διότι περιορίστηκαν δραστικά οι έλεγχοι των νομαρχών στην ουσία των αποφάσεων των δημοτικών και κοινοτικών συμβουλίων και αφετέρου διότι δοκιμάστηκαν, σε πρώιμη μορφή, οι θεσμοί δημοτικής αποκέντρωσης και θεσμοθετήθηκαν για πρώτη φορά συλλογικά όργανα σε επίπεδο νομού. Τα πιο δραστικά θεσμικά μέτρα υπέρ της αποκέντρωσης ήλθαν από το 1984 και μετά με αλλεπάλληλες ρυθμίσεις μεταφοράς αρμοδιοτήτων, αυτοτελών πόρων, με τις διαδοχικές προσπάθειες συγχώνευσης των ΟΤΑ με τα προγράμματα «Καποδίστριας» και «Καλλικράτης» και ιδίως με τη δημιουργία νομαρχιακής και μετέπειτα περιφερειακής αυτοδιοίκησης. Παρά ταύτα, η σημερινή Ελλάδα χαρακτηρίζεται ακόμη χώρα συγκεντρωτική: πολλές ρυθμίσεις υπέρ της αυτοδιοίκησης παραμένουν ανεφάρμοστες, ενώ οι περισσότεροι τομείς δημόσιας πολιτικής ελέγχονται ρυθμιστικά ή/και χρηματοδοτικά από την κεντρική εξουσία. Η μεταρρυθμιστική προσπάθεια για την αποκέντρωση και την εμβάθυνση της αυτοδιοίκησης, σύμφωνα με την αρχή της εγγύτητας που κατοχυρώνεται στον Ευρωπαϊκό Χάρτη Τοπικής Αυτονομίας, πρέπει να συνεχιστεί και να ενταθεί.
*Η κ. Εύη Χριστοφιλοπούλου είναι δρ Διοικητικής Επιστήμης, London School of Economics, πρώην υπουργός και βουλευτής.
Επιμέλεια: Ευάνθης Χατζηβασιλείου