Στη δεκαετία του ’50 η χώρα εισήλθε σε μια διαδικασία σταδιακής ενσωμάτωσης στο εξελισσόμενο ευρωπαϊκό σύστημα οικονομικής (τότε) ολοκλήρωσης. Ενώπιον των διαμορφούμενων δύο πλαισίων, της ΕΖΕΣ των επτά υπό το Ηνωμένο Βασίλειο και της ΕΟΚ των έξι τότε κρατών (Γαλλίας, Γερμανίας, Ιταλίας και της ομάδας Μπενελούξ), η ελληνική κυβέρνηση επέλεξε το 1959 τη στενότερη σύνδεση με την ΕΟΚ των έξι. Η συμφωνία σύνδεσης (στο εξής Σ.Σ.) υπογράφηκε την 9η Ιουλίου 1961. Οι «έξι» δέχθηκαν το ελληνικό αίτημα για σύνδεση για διάφορους λόγους και παρά το γεγονός ότι η χώρα ήταν λιγότερο ανεπτυγμένη και είχε χάσει χρόνο και πόρους με τον μακροχρόνιο εμφύλιο. Πρυτάνευσαν γεωπολιτικοί μάλλον παρά οικονομικοί λόγοι, καθώς ο Ψυχρός Πόλεμος βρισκόταν τότε σε πλήρη εξέλιξη. Επιπλέον, η ελληνική πολιτική στόχευση «συνέπεσε» με τους στόχους ενός τουλάχιστον μείζονος τότε παίκτη του ευρωπαϊκού παιγνίου, της Γαλλίας. Ομως, ρόλο στη θετική έκβαση των διαπραγματεύσεων πρέπει να έπαιξε και η γενικότερη αισιοδοξία για τις προοπτικές οικονομικής βελτίωσης τόσο χωρών όπως η Ελλάδα όσο και της ίδιας της Ευρώπης, που ζούσε τη χρυσή εποχή υψηλών ρυθμών ανάπτυξης.
Της ελληνικής σύνδεσης είχε προηγηθεί σειρά ολόκληρη μέτρων που οι ιστορικοί ονόμασαν «πρώτο εκσυγχρονισμό» της χώρας: περιέλαβε την υποτίμηση και μερική ελευθέρωση του εμπορίου το 1953, τη δημοσιονομική ισορροπία (με στόχο τον ισοσκελισμένο και όσο γινόταν πλεονασματικό τακτικό προϋπολογισμό!), την αναζήτηση επενδυτικών πόρων στο εξωτερικό για την υλοποίηση συγκεκριμένων μεγάλων έργων, την ενθάρρυνση των αμέσων ξένων επενδύσεων, τη δημιουργία θεσμών προγραμματισμού και άλλων αναπτυξιακών φορέων. Επομένως η Σ.Σ. μπορεί να θεωρηθεί το επιστέγασμα μιας διαδικασίας βαθμιαίας (αν και ατελούς, όπως θα δούμε) προσαρμογής της χώρας στα ευρωπαϊκά δεδομένα.
Οι βασικές προβλέψεις και τα οικονομικά οφέλη της Συμφωνίας
Η Συμφωνία Σύνδεσης ήταν η πρώτη του είδους της στην ιστορία της ευρωπαϊκής ενοποίησης. Προδιέγραφε τρόπον τινά το προβλεπτό μέλλον. Προέβλεπε ρητά ότι, εφόσον η Ελλάδα θα είναι σε θέση να αναλάβει πλήρως τις υποχρεώσεις που απορρέουν από τη Συνθήκη της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητας (ΕΟΚ), «τα συμβαλλόμενα μέρη θα εξετάσουν τη δυνατότητα προσχώρησης της Ελλάδας στην Κοινότητα» (άρθρο 72 ΣυνθΕΟΚ). Ο κύριος ενδιάμεσος στόχος ήταν να επιτευχθεί σταδιακά πλήρης τελωνειακή ένωση κατά τη διάρκεια μιας μεταβατικής περιόδου που θα ολοκληρωνόταν σε 22 χρόνια. Αυτό σήμαινε ότι θα καταργούνταν οι δασμοί στο ελληνοκοινοτικό εμπόριο και θα εφαρμοζόταν το (χαμηλότερο) κοινό εξωτερικό δασμολόγιο έναντι τρίτων χωρών. Ομως, μια ρήτρα ασφαλείας επέτρεπε στην Ελλάδα να επανεισάγει δασμούς μέσα σε αυστηρά καθορισμένα όρια για να ενθαρρύνει νεοσύστατες βιομηχανίες, να χρησιμοποιήσει δηλαδή τους δασμούς ως εργαλείο μιας εθνικής βιομηχανικής πολιτικής (άρθρο 14 της Σ.Σ.). Επίσης, ειδικό πρωτόκολλο προέβλεπε χαμηλότοκα μακροπρόθεσμα δάνεια που θα υπηρετούσαν αναπτυξιακούς στόχους. Η συμφωνία κάλυπτε και άλλα θέματα που θεωρούνταν απαραίτητα για τη σταδιακή ενσωμάτωση της ελληνικής οικονομίας στο κοινοτικό σύστημα (εναρμόνιση της αγροτικής πολιτικής, τεχνική βοήθεια, κυκλοφορία προσώπων και υπηρεσιών).
Η επίσημη Ελλάδα ήλπιζε να αντλήσει οικονομικά και πολιτικά οφέλη με τη Σύνδεση. Από πολιτική σκοπιά η Σ.Σ. υποτίθετο ότι σταθεροποιούσε ή ακόμα και ενίσχυε τη θέση της Ελλάδας στο δυτικό σύστημα. Σε οικονομικούς όρους, κέρδη αναμένονταν από την αύξηση των εξαγωγών στις αγορές της ΕΟΚ, καθώς τα ελληνικά προϊόντα θα απολάμβαναν αμέσως ελεύθερη είσοδο σε αυτές, σε αντίθεση με ανταγωνιστικά προϊόντα από άλλες τρίτες χώρες. Ενας σταδιακά αυξανόμενος ανταγωνισμός εντός της ελληνικής αγοράς θα ασκούσε πίεση πάνω στην ελληνική βιομηχανία (και στις μονοπωλιακές δομές της) για να γίνει πιο ανταγωνιστική. Η οικονομική βοήθεια από την ΕΟΚ θα ελάφρυνε τις πιέσεις στον προϋπολογισμό και θα ενίσχυε την εθνική αποταμίευση για τη χρηματοδότηση της ανάπτυξης. Ο Παναγής Παπαληγούρας, ως καλός οικονομολόγος, συνόψιζε το κεντρικό επιχείρημα υπέρ της Σ.Σ. ως εξής: «Ο εκσυγχρονισμός της οικονομίας μας […] είναι απλούστατα εντός της στενής περιοχής της ελληνικής αγοράς, ανέφικτος» (ομιλία στη Βουλή 10.7.1961).
Η αναπτυξιακή προοπτική της χώρας
Η Συμφωνία Σύνδεσης δεν θα επέλυε από μόνη της το πρόβλημα της αναπτυξιακής υστέρησης της Ελλάδας. Με δεδομένες αφενός τη μεγάλη μεταβατική περίοδο κατά τη διάρκεια της οποίας θα ίσχυε προνομιακό εμπορικό καθεστώς και θα εισέρρεε βοήθεια για τη βελτίωση της υποδομής, και αφετέρου την προοπτική της πλήρους ένταξης, έπρεπε να επιτευχθεί ευρεία θεσμική και οικονομική προσαρμογή. Η οικονομική ηγεσία θα επαναλαμβάνει με κάθε ευκαιρία ότι το προβλεπόμενο μεταβατικό διάστημα θα έπρεπε να αξιοποιηθεί για να πραγματοποιηθεί η μετάβαση της χώρας σε ένα καθεστώς εντονότερου ανταγωνισμού. Η επιταγή του ανταγωνισμού αφορούσε όλους, αγρότες, μισθωτούς, επιχειρηματίες και, φυσικά, το κράτος που θα έπρεπε να οργανώσει την προσαρμογή. Ο κατάλογος των νέων, πολύπλοκων καθηκόντων του κράτους, που θα έπρεπε στο πλαίσιο αυτό να λειτουργεί αναπτυξιακά, ήταν μεγάλος: Οφειλε να επιταχύνει την απελευθέρωση της επιχειρηματικής δραστηριότητας από γραφειοκρατικά εμπόδια, να αναμορφώσει το σύστημα αδειών ίδρυσης και επέκτασης βιομηχανικών και βιοτεχνικών επιχειρήσεων, να καταργήσει διάφορα προνόμια αλλά και, θετικότερα, να διευκολύνει την ανάπτυξη δημιουργικών πρωτοβουλιών, να ενθαρρύνει τις συγχωνεύσεις και συνεργασίες μικρών και μεσαίων μονάδων, να εκσυγχρονίσει τη Δημόσια Διοίκηση, να επιταχύνει τις αναδιαρθρώσεις στον αγροτικό τομέα, να βελτιώσει τις υποδομές.
Η Σ.Σ., λοιπόν, και οι αναπτυξιακές φιλοδοξίες της ηγεσίας επέβαλαν εκ των πραγμάτων την αναμόρφωση του κρατικού παρεμβατισμού. Απαιτούσε ταυτόχρονα λιγότερο και περισσότερο κράτος – λιγότερη ανάμειξη του κράτους στην επιχειρηματική δραστηριότητα (με τη σταδιακή κατάργηση δασμών κ.λπ.), αλλά περισσότερο κράτος εκεί όπου η ιδιωτική πρωτοβουλία δεν τα κατάφερνε (υποδομές, μεγάλα επενδυτικά σχέδια, σταθερούς κανόνες του παιγνιδιού).
Ο Π. Παπαληγούρας εντόπιζε ορθώς ως πηγή των αντιστάσεων ένα είδος «υστερόβουλου εθνικισμού», δηλαδή μια «περίεργη συμμαχία μεταξύ ωρισμένων καλοκαθισμένων, στρογγυλοκαθισμένων επιχειρηματιών και της άκρας αριστεράς. Διότι βεβαίως υπάρχουν ιδιωτικαί επιχειρήσεις εις την Ελλάδα, αι οποίαι δεν θέλουν κατ’ ουδένα τρόπον, εν ονόματι εθνικών ιδανικών, να γίνουν επιχειρήσεις ανταγωνιστικαί προς τας ιδικάς των είτε ξέναι είναι είτε και ημεδαπαί». (Ομιλία στη Βουλή, 25.1.1962). Η αριστερά από την άλλη πλευρά ήθελε να αποτρέψει την ένταξη της χώρας στο δυτικό σύστημα, υποστήριζε όμως επίσης ότι η σύνδεση θα είχε ολέθριες συνέπειες για την ελληνική οικονομία. Στην πραγματικότητα επιδίωκε την καθίδρυση μιας οικονομίας σοβιετικού τύπου.
Οι πελατειακές σχέσεις φρέναραν τις μεταρρυθμίσεις
Τα κύρια κόμματα στην κυβέρνηση και στην κεντρώα αντιπολίτευση υποστήριξαν τη σύνδεση. Εβλεπαν σωστά ότι η σύνδεση με την προοπτική ένταξης στην ΕΟΚ ήταν μια επιλογή που ευνοούσε τους θεσμούς της «μεικτής οικονομίας» και της Δημοκρατίας. Το ερώτημα ήταν αν θα μπορούσαν να γίνουν έγκαιρα οι αναγκαίες προσαρμογές σε πολιτική, κοινωνία και επιχειρήσεις.
Γεγονός είναι ότι πριν και μετά τη Σ.Σ. οι κυβερνήσεις αποφάσισαν μέτρα που θεωρητικά εντάσσονταν σε μια γενική πολιτική προσαρμογής. Οι κυβερνήσεις της ΕΡΕ δρομολόγησαν διαδικασίες προγραμματισμού κατά το γαλλικό πρότυπο, ίδρυσαν φορείς για τη χρηματοδότηση επιχειρήσεων (π.χ. ΟΒΑ), τον Οργανισμό Γεωργικών Ασφαλίσεων κ.λπ. Οι κυβερνήσεις της Ενωσης Κέντρου αργότερα ίδρυσαν την ΕΤΒΑ για την οργάνωση βιομηχανικών περιοχών. Εντούτοις σημαντικές πολιτικές παραδόσεις (άτυποι θεσμοί) αποδείχθηκαν ανθεκτικές, μολονότι ο οικονομικός εκσυγχρονισμός ασκούσε ισχυρές πιέσεις επάνω τους. Με άλλα λόγια οι πελατειακές πρακτικές έθεταν όρια στους νέους τυπικούς θεσμούς. Τα μείγματα παλαιού και νέου ήταν εκρηκτικά.
Στη δημόσια διοίκηση μπορούμε να δείξουμε την κλίμακα, την ανθεκτικότητα απέναντι σε μεγάλες κοινωνικές και οικονομικές μεταβολές και την ισχύ των παραδοσιακών πολιτικών πρακτικών. Εδώ ο εκσυγχρονισμός ουσιαστικά απέτυχε. Στη δημόσια διοίκηση, διαπίστωνε αργότερα ο Δ. Αργυριάδης, «δεν αντιμετωπίζεται η επάνδρωση των δημοσίων υπηρεσιών και οργανισμών με γνώμονα τη φύση τού προς εκτέλεση έργου, το κόστος, την απόδοση και την παραγωγικότητα. Μοιραίως, κατά συνέπεια, το όλο θέμα εξετάζεται απλώς κάτω από το πρίσμα συντεχνιακών συμφερόντων και των παρεχομένων εκάστοτε ευκαιριών για την εξυπηρέτηση μικροπολιτικών πελατειακών αναγκών».
Γεγονός είναι όμως ότι, παρά τις ασυμμετρίες και τις υστερήσεις στον μεταρρυθμιστικό τομέα, ήδη από τα τέλη της δεκαετίας του ’50 η ελληνική οικονομία απογειωνόταν πετυχαίνοντας ρυθμούς μεγέθυνσης που ήταν από τους υψηλότερους στον ΟΟΣΑ. Επίσης, η χώρα μετασχηματιζόταν γρήγορα από μια κατά βάση αγροτική οικονομία σε εκβιομηχανιζόμενη. Στις αρχές της δεκαετίας του ’60 το μερίδιο της βιομηχανικής παραγωγής στο ΑΕΠ ξεπέρασε το αγροτικό! Η Σ.Σ. θα πρέπει να συνέβαλε στην εξέλιξη αυτή, μολονότι είναι δύσκολο να ποσοτικοποιηθούν οι επιπτώσεις της και να εξετασθεί ανεξάρτητα από άλλους παράγοντες.
Βέβαια το άνοιγμα των ευρωπαϊκών αγορών στα ελληνικά προϊόντα ευνόησε κατ’ αρχάς την εκβιομηχάνιση και τη γεωργική ανάπτυξη. Ομως, η κύρια αιτία για την αναπτυξιακή έκρηξη πρέπει να ήταν ότι η Σ.Σ. δημιούργησε ένα σχετικά σταθερό πλαίσιο για τη λειτουργία της οικονομίας, ενδεχομένως σε συνδυασμό με τη βασική συναίνεση των αστικών κομμάτων να προασπίσουν ένα φιλελεύθερο καθεστώς στην Ελλάδα εντός της Ευρώπης. Ας σημειωθεί ότι όλες οι επόμενες κυβερνήσεις της ΕΡΕ, της Ε.Κ. της μεταβατικής περιόδου και ακόμα και της δικτατορίας (παρά το «πάγωμα» της Σ.Σ. από την ίδια την ΕΟΚ) δεν αμφισβήτησαν τη Σ.Σ. και, επομένως, τη γενική κατεύθυνση της οικονομικής πολιτικής, παρά τις αναταράξεις στο καθαυτό πολιτικο-κομματικό και πολιτειακό πεδίο! Αυτή η σταθερότητα μέσα στην αστάθεια ενίσχυε τον παράγοντα βεβαιότητα ή εμπιστοσύνη, που και αργότερα θα δείξει πόσο σημαντικός είναι για την ανάπτυξη.
* Ο κ. Πάνος Καζάκος είναι ομότιμος καθηγητής του Πανεπιστημίου Αθηνών, μέλος του Γραφείου Προϋπολογισμού του Κράτους στη Βουλή.