ΕΡΕΥΝΕΣ

Η ένταξη στις Ευρωπαϊκές Κοινότητες, 1974-1979

sunthiki
f1-f1a-2
f4-113
f5-epano-103
f2-355

Το 1975, πριν ακόμη μπορέσουν να απορροφήσουν πλήρως τους κραδασμούς από την προηγούμενη διεύρυνση (μετά την προσχώρηση της Βρετανίας, της Δανίας και της Ιρλανδίας το 1973), οι Ευρωπαϊκές Κοινότητες αντιμετώπισαν την προοπτική της ένταξης μιας άλλης χώρας. Ο Κωνσταντίνος Καραμανλής, πρωθυπουργός της Ελλάδας, ανακοίνωσε στις 12 Ιουνίου 1975 την πρόθεση της κυβέρνησής του να επιζητήσει την προσχώρηση, ως μια μακροπρόθεσμη στρατηγική για τη διασφάλιση των δημοκρατικών θεσμών της χώρας. Η Ελλάδα είχε μόλις πρόσφατα την εμπειρία της δικτατορίας των συνταγματαρχών, από το 1967 έως το 1974, όταν το χουντικό πραξικόπημα εναντίον του προέδρου της Κύπρου, αρχιεπισκόπου Μακαρίου, διευκόλυνε την τουρκική εισβολή στο νησί.

Η προοπτική της ελληνικής αίτησης αιφνιδίασε την Κοινότητα, για την οποία δημιουργούσε μια σειρά οικονομικών, θεσμικών και πολιτικών προκλήσεων. Η κατάσταση έγινε ακόμη πιο περίπλοκη λόγω της συνδρομής ενός στοιχείου ασφαλείας, το οποίο δεν υφίστατο κατά την προηγούμενη διεύρυνση. Το στοιχείο αυτό ανέκυψε όταν, στις 14 Αυγούστου 1974, η Ελλάδα αποφάσισε να αποχωρήσει από το στρατιωτικό σκέλος του ΝΑΤΟ λόγω της δεύτερης τουρκικής εισβολής στην Κύπρο και καθώς ανέκυπτε το φάσμα ενός ελληνοτουρκικού πολέμου. Η παράλληλη πτώση των άλλων δύο νοτιοευρωπαϊκών δικτατοριών -της Πορτογαλίας και της Ισπανίας- μαζί με την αναστάτωση που αντιμετώπιζε η Ιταλία την ίδια περίοδο έθεταν το ενδεχόμενο αναδιατάξεων στην ευρωπαϊκή στρατηγική σκακιέρα. Οι ανησυχίες για την εξελισσόμενη κρίση στη Νότια Ευρώπη ενισχύονταν από την προοπτική της εισδοχής ενός νέου μέλους, του οποίου οι σχέσεις με την Τουρκία, κρίσιμης σημασίας μέλος της νότιας πτέρυγας του ΝΑΤΟ, ήταν εχθρικές. Η ενδεχόμενη εισδοχή της Ελλάδας θα μπορούσε να διαταράξει την πολιτική της ίσης απόστασης που προτιμούσε να διατηρήσει η Κοινότητα μεταξύ των δύο χωρών. Εξάλλου, η Τουρκία δεν ήταν μόνο ένα κομβικό μέλος του ΝΑΤΟ, αλλά και χώρα που επίσης διέθετε συμφωνία Σύνδεσης με την Κοινότητα.

Η προσθήκη ενός νέου μέλους -η Ελλάδα ήταν η φτωχότερη χώρα που έως τότε είχε κάνει ανάλογη αίτηση, ενώ διέθετε μια σχετικά αδύναμη οικονομία και δημόσια διοίκηση- θα αποτελούσε πρόκληση για τους θεσμούς και τις διαδικασίες λήψης αποφάσεων της Κοινότητας. Η διαδικασία θα συνεπαγόταν σημαντική μεταφορά πόρων ώστε να διευκολυνθούν οι απαραίτητες διαρθρωτικές αλλαγές στο μελλοντικό μέλος. Επιπλέον, και ίσως πιο σημαντικό, δίνοντας το «πράσινο φως» στην ελληνική αίτηση, οι Εννέα θα όφειλαν, παράλληλα, να αποδεχθούν την προοπτική μεγάλων αλλαγών στην υφή της Κοινότητάς τους. Δεν ήταν απλώς ζήτημα αποδοχής μιας μικρής χώρας, που θα είχε περιθωριακή επίπτωση στις οικονομικές και πολιτικές ισορροπίες μέσα στην Κοινότητα. Αντίθετα, μια θετική αντίδραση στο ελληνικό αίτημα σίγουρα θα προκαλούσε ανάλογες αιτήσεις και άλλων χωρών: ένα ενδεχόμενο «ναι» στην Ελλάδα θα καθιστούσε εξαιρετικά δύσκολο για την Κοινότητα να πει «όχι» σε άλλες χώρες της Νότιας Ευρώπης. Με τη σειρά της, η προοπτική μιας μεσογειακής διεύρυνσης θα συνεπαγόταν ανεπιθύμητο ανταγωνισμό στον τομέα των αγροτικών προϊόντων και μεγάλα βάρη στην Κοινή Αγροτική Πολιτική (ΚΑΠ). Ουσιαστικά, μια μεσογειακή διεύρυνση θα ανάγκαζε την Κοινότητα να προχωρήσει σε μια μεγάλης έκτασης αναμόρφωση της ΚΑΠ, ώστε να απαλύνει τις γαλλικές και τις ιταλικές ανησυχίες σχετικά με την ελληνική (αλλά, πολύ περισσότερο, με την ισπανική) γεωργική παραγωγή. Και για να γίνουν τα πράγματα χειρότερα, η ελληνική αίτηση ήρθε σε μια εποχή βαριάς οικονομικής κρίσης. Η πετρελαϊκή κρίση του 1973 και η επακόλουθη οικονομική ύφεση στη Δύση είχαν ήδη δημιουργήσει μεγάλα προβλήματα για το μοντέλο ανάπτυξης της Κοινότητας. Επιπλέον, η προοπτική της εμβάθυνσης των Κοινοτικών θεσμών είχε ήδη δεχτεί πλήγματα, που έκαναν τα κράτη-μέλη σκεπτικά απέναντι στις προοπτικές μιας ταυτόχρονης γεωγραφικής διεύρυνσης.

Η στρατηγική της πειθούς

Παρ’ όλα αυτά τα προβλήματα και τις προκλήσεις, η Ελλάδα υπέγραψε τη Συνθήκη Προσχωρήσεως στις 29 Μαΐου 1979, έξι χρόνια πριν από την Ισπανία και την Πορτογαλία. Η επικρατούσα άποψη θέλει την ελληνική κυβέρνηση -ή μάλλον τον ίδιο τον Κωνσταντίνο Καραμανλή προσωπικά- ως τον κρίσιμο και αποφασισμένο παράγοντα που προώθησε με επιτυχία την επιδίωξη για την επίτευξη της προσχώρησης. Ο ευρωπαϊσμός του Καραμανλή και η ικανότητά του στην αποκατάσταση κλίματος αμοιβαίας εμπιστοσύνης με τους ηγέτες των Κοινοτικών κυβερνήσεων (μέσω των αναρίθμητων διμερών επαφών και επικοινωνιών του) θεωρούνται στοιχεία κρίσιμης σημασίας για την επιτυχία του ελληνικού εγχειρήματος.

Ωστόσο, το χάρισμα από μόνο του δεν είναι αρκετό για να προσφέρει μια ερμηνεία του γιατί οι Εννέα συναίνεσαν στην ελληνική ένταξη. Στην πράξη, το σημαντικότερο επίτευγμα του Καραμανλή αφορούσε στην επιτυχία του στην εκτέλεση ενός συγκεκριμένου, αν και εξαιρετικά ευαίσθητου, ελιγμού εξισορρόπησης συμφερόντων. Καθώς ο ίδιος επιβεβαίωνε, με έμφαση και συνεχώς, την προσήλωσή του στη Δύση, έπεισε παράλληλα τους Εννέα ότι ενδεχόμενη απόρριψη του ελληνικού αιτήματος θα υπέσκαπτε τη θέση της κυβέρνησής του, θα διακύβευε τη διαδικασία εδραίωσης της ελληνικής δημοκρατίας και τελικά τον προσανατολισμό της εξωτερικής πολιτικής της χώρας. Με άλλα λόγια, η θετική αντίδραση της «Ευρώπης» δεν ήταν δεδομένη ούτε αυτόματη: ο Καραμανλής έπρεπε, με μεγάλη προσοχή, να διεκδικήσει, να καλλιεργήσει και να συντηρήσει την υποστήριξη των μελλοντικών εταίρων, καταδεικνύοντας διαρκώς τους τρόπους με τους οποίους τα ελληνικά συμφέροντα ήταν συμβατά με τα δικά τους.

Ηταν μια περίοδος μεγάλης πολιτικής αναταραχής στη Νότια Ευρώπη – στην Ελλάδα, ειδικότερα, μια εποχή έντονου αντιαμερικανισμού, που κυριαρχούσε στην πολιτική σκηνή τόσο πολύ ώστε να επηρεάσει και την απόφαση για αποχώρηση από το στρατιωτικό σκέλος του ΝΑΤΟ. Με τη σειρά του, βέβαια, αυτό έκανε τον κίνδυνο μιας αναγκαστικής αναθεώρησης του προσανατολισμού της ελληνικής εξωτερικής πολιτικής να φαίνεται ακόμη πιο βάσιμος. Αυτή η «απειλή» παρέμεινε πάντοτε αποκλειστικά έμμεση: δεν εκφράστηκε ποτέ ρητά, κάτι που έτεινε να υπογραμμίζει τη σημασία της. Παράλληλα, όμως, τούτο ήταν ένα μόνο από τα στοιχεία της στρατηγικής του Ελληνα πρωθυπουργού. Η παλαιότερη βιβλιογραφία απέδωσε υπερβολικά μεγάλη σημασία στο στοιχείο αυτό και συμπέρανε ότι ο Καραμανλής επιδίωξε την ευρωπαϊκή επιλογή ως ένα υποκατάστατο της αμερικανικής επιρροής. Ωστόσο, η νεότερη έρευνα δείχνει ότι, ενώ ο Καραμανλής ήταν βαθιά απογοητευμένος από την αμερικανική συμπεριφορά κατά την κρίση της Κύπρου, ήταν παράλληλα πραγματιστής και λάμβανε προσεκτικά υπόψη του τις πραγματικότητες του Ψυχρού Πολέμου, που ήταν άλλωστε η κύρια διεθνής διαμάχη της εποχής. Πράγματι, κατά τις επαφές του με τους Ευρωπαίους ηγέτες, ο Καραμανλής γρήγορα αντιλήφθηκε ότι η μερική αποχώρηση από το ΝΑΤΟ και ο αντιαμερικανισμός στο εσωτερικό θα μπορούσαν -εάν αναπτύσσονταν σε ακραία επίπεδα- να θέσουν εμπόδια στην ελληνική πορεία προς την ένταξη παρά να τη διευκολύνουν. Οι Εννέα ήταν πρόθυμοι να υποστηρίξουν την ελληνική εισδοχή ως ένα μέσο για τη σταθεροποίηση της νεαρής δημοκρατίας και για την εδραίωση του δυτικού της προσανατολισμού, όχι όμως να ενθαρρύνουν αντι-ΝΑΤΟϊκά και αντιαμερικανικά αισθήματα και ενέργειες. Ο Καραμανλής αποδείχθηκε ικανός να επικαλεστεί τον αντιαμερικανισμό ως έναν ισχυρό εσωτερικό περιορισμό, που τον είχε αναγκάσει να αποχωρήσει από το στρατιωτικό σκέλος του ΝΑΤΟ, αφήνοντας την Κοινότητα ως τη μόνη του φιλοδυτική επιλογή. Ωστόσο, στις επαφές του επισήμαινε πάντοτε τη νομιμοφροσύνη του και προς τη Δύση, και προς την αμερικανική ηγεσία της. Η προσέγγισή του, έτσι, πέτυχε τον βέλτιστο συνδυασμό: έπεισε τους Εννέα για την ανάγκη να αποδεχθούν το ελληνικό αίτημα, ενώ παράλληλα καθησύχαζε τους φόβους τους για μια πιθανή ελληνική ουδετεροφιλία στον Ψυχρό Πόλεμο. Το αποτέλεσμα ήταν ότι, στις διαβουλεύσεις του με τους Ευρωπαίους και τους Αμερικανούς, ο Ελληνας πρωθυπουργός εξισορροπούσε προσεκτικά την προβολή παραπόνων και συγκεκαλυμμένων απειλών, με εκδηλώσεις νομιμοφροσύνης και καλής πίστης. Ωστόσο, η στρατηγική του Καραμανλή δεν σταματούσε εδώ. Περιείχε και ένα τρίτο συστατικό στοιχείο. Κατά τη διάρκεια της ελληνικής χούντας, η Κοινότητα είχε επιμείνει στον όρο της αποκατάστασης της ελληνικής δημοκρατίας. Επικαλούμενος αυτό το στοιχείο, ο Καραμανλής δόμησε μια επιχειρηματολογία βασισμένη σε έναν αναδυόμενο ευρωπαϊκό κανόνα. Αναφερόμενος στην ελληνική ένταξη με όρους των ευρωπαϊκών ιδεωδών, ο Καραμανλής μπόρεσε να επικαλεστεί τον αναπτυσσόμενο ευρωπαϊκό λόγο περί δημοκρατίας, πάνω στον οποίο η Κοινότητα είχε βασίσει την αναδυόμενη πολιτική της ταυτότητα. Μετατρέποντας την ελληνική ένταξη, πρώτα και κύρια, σε διακύβευμα δημοκρατίας, ο Καραμανλής εξασφάλισε ένα μεγάλο πλεονέκτημα στις συζητήσεις και εξισορρόπησε -σε κάποιο βαθμό: αδρανοποίησε- τις ανησυχίες για τις οικονομικές και τεχνικές δυσκολίες που ενυπήρχαν στην απόφαση της αποδοχής της Ελλάδας, αν και πάντοτε οι ανησυχίες για την οικονομική διάσταση ήταν εμφανείς στην πλευρά των Εννέα.

Το ζήτημα της ταχείας ένταξης

Τα επιχειρήματα της ελληνικής πλευράς έπεισαν τους Εννέα να αντιδράσουν θετικά στο αίτημα της Αθήνας για εισδοχή. Δεν εγγυώνταν, όμως, ότι η θετική αυτή ανταπόκριση θα μετατρεπόταν και σε αποδοχή μιας γρήγορης ένταξης. Συχνά προβάλλεται ο ισχυρισμός ότι ο Καραμανλής υπερέβη τις δυσκολίες δίνοντας έμφαση στην ταχύτητα (άρα και στην ευελιξία) και σε βάρος ειδικότερων πολιτικών συμφερόντων της χώρας. Αυτό έχει κάποια βάση. Οι Ελληνες είχαν προσεκτικά μελετήσει τις διαδικασίες της πρώτης («βόρειας») διεύρυνσης της Κοινότητας: είχαν επισημάνει ότι το 1961-63 η βρετανική αδιαλλαξία είχε προκαλέσει αδιέξοδο που διευκόλυνε την απόρριψη της αίτησης του Λονδίνου, ενώ το 1970-72 η βρετανική ευελιξία είχε διευκολύνει το σκοπούμενο αποτέλεσμα. Μαζί με την προγενέστερη βρετανική εμπειρία, το ενδεχόμενο μιας διασύνδεσης της ελληνικής αίτησης με τις αντίστοιχες των χωρών της Ιβηρικής επίσης διατράνωσε την επιλογή του Καραμανλή για την ανάγκη ενός γρήγορου αποτελέσματος.

Αλλά η ταχύτητα επιβαλλόταν και από τους μηχανισμούς της διεύρυνσης: οι Εννέα επιζητούσαν ένα δόγμα προσχωρήσεως, το οποίο πρώτιστα θα προστάτευε τα συμφέροντα των χωρών που ήταν ήδη μέλη παρά θα διευκόλυνετο νέο μέλος να προσαρμοστεί στο Κοινοτικό κεκτημένο. Τέτοιου είδους πρακτικές του «take or leave it» άφηναν μικρό περιθώριο ευελιξίας για τα κράτη που προσπαθούσαν να επιτύχουν την ένταξή τους. Η ακαμψία των διαδικασιών των διαπραγματεύσεων αλλά και η ασυμμετρία της ισχύος μεταξύ της Κοινότητας και του υποψηφίου προς ένταξη κράτους μπορούσαν να αντιμετωπιστούν μόνο μετά την προσχώρηση του τελευταίου, όταν δηλαδή και αυτό θα γινόταν πλήρες μέλος με τη δυνατότητα συμμετοχής στη διαδικασία λήψης αποφάσεων. Πολύ χαρακτηριστικά, η Μάργκαρετ Θάτσερ επιβεβαίωσε τη θεωρία αυτή κατά τη διάρκεια ενός αδιεξόδου των διαπραγματεύσεων για την ένταξη της Ισπανίας, όταν είπε με αρκετό σαρκασμό στον Ισπανό πρωθυπουργό Φελίπε Γκονζάλες πως η προσχώρηση στην Κοινότητα σήμαινε ότι «πρώτα δέχεσαι ένα σωρό πράγματα για να μπεις και, μόλις μπεις, προσπαθείς να ξεκάνεις όλα αυτά τα καταπληκτικά πράγματα που δέχτηκες αρχικά» («Financial Times», 9 Μαΐου 1991). Ετσι, παράλληλα με τη σχετικά ευέλικτη στάση της στις τεχνικές διαπραγματεύσεις, η ελληνική κυβέρνηση υιοθέτησε μια πιο σκληρή στάση στο πολιτικό επίπεδο, διατηρώντας συνεχή πίεση στις χώρες της Κοινότητας.

Από την άλλη πλευρά, υπήρχε ένα όριο στο κατά πόσον η ελληνική ευελιξία μπορούσε αυτή καθαυτή να οδηγήσει στην επιτυχή κατάληξη των διαπραγματεύσεων. Αντίθετα, η υπερβολική ευελιξία θα φαινόταν στους Ευρωπαίους ως δείγμα κακής προετοιμασίας της Ελλάδας ή ως μια διάθεσή της να αποφύγει τις σοβαρές διαπραγματεύσεις. Σε όλη τη διάρκεια του 1977, η επίσημη εξήγηση για την απροθυμία της Επιτροπής και των Εννέα να ξεκινήσουν την ουσιαστική φάση των διαπραγματεύσεων επισήμαινε την ανεπάρκεια των πληροφοριών που προσφέρονταν από την Αθήνα. Αρχικά, η Αθήνα πίστεψε ότι αυτό ήταν ένα πρόσχημα ώστε να καθυστερήσει η διαδικασία και να συνδεθεί έτσι με τις αντίστοιχες διαπραγματεύσεις των χωρών της Ιβηρικής. Αν και η ελληνική αυτή υποψία μπορεί να μην ήταν εντελώς αβάσιμη, η εξέλιξη κατέδειξε ότι οι «λεπτομέρειες» μετρούσαν και ότι ο ενθουσιασμός της ελληνικής πλευράς δεν συνδυαζόταν πάντοτε με αντίστοιχη αποτελεσματικότητα στην προετοιμασία των συναντήσεων, κάτι που καθυστερούσε τη διαπραγμάτευση. Με άλλα λόγια, η Ελλάδα καλείτο η ίδια να μάθει μέσα από τη διαδικασία αυτή.

Στο πλαίσιο αυτό, μια κρίσιμη καμπή -που μάλλον έχει αγνοηθεί στις έως τώρα αποτιμήσεις- ήταν η αλλαγή της στάσης της ελληνικής διαπραγματευτικής ομάδας στο τέλος του 1977 και κατά το 1978 έως το τέλος της διαπραγμάτευσης. Τούτο πρέπει να πιστωθεί στη μικρή ομάδα των αποφασισμένων Ελλήνων διαπραγματευτών, οι οποίοι δεν επέδειξαν απλώς μια δέσμευση στο στόχο της ένταξης, αλλά και εργάστηκαν σκληρά, δίνοντας προσοχή στη λεπτομέρεια, ώστε να στερήσουν την Κοινότητα από όποια δικαιολογία για να αναβάλει τη συμφωνία με την Ελλάδα.

Κατά τη δεκαετία του 1970, λίγοι θα μπορούσαν να φανταστούν ότι η Ελλάδα θα γινόταν μια εδραιωμένη φιλελεύθερη δημοκρατία και πλήρες μέλος των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων. Το επίτευγμα της Ελλάδας δεν οφειλόταν στο σχεδιασμό ενός ανθρώπου, δεν ήταν τυχαίο γεγονός ή το αποτέλεσμα ενός επιτυχημένου εκβιασμού. Ηρθε ως ο καρπός μιας μακροπρόθεσμης, περίπλοκης διαδικασίας που άρχισε στο θεσμικό επίπεδο στην αρχή της δεκαετίας του 1960, με τη Συμφωνία Σύνδεσης, και ολοκληρώθηκε το 1981, όταν επενήργησε μια σειρά παραμέτρων, εσωτερικών ευρωπαϊκών και ευρύτερων διεθνών, που καθιστούσαν την ένταξη δυνατή. Στη δεκαετία του 1970 οι άνεμοι της αλλαγής έπνεαν στην Ευρώπη και η ελληνική κυβέρνηση διέγνωσε αυτό το γεγονός και το εκμεταλλεύτηκε. Η Ελλάδα υιοθέτησε ρεαλιστικές τακτικές διαπραγμάτευσης και εισήλθε σε διαδικασίες στενής συνεργασίας και συνεχούς εποικοδομητικής διαβούλευσης με τις κυβερνήσεις των μελλοντικών εταίρων της, χωρίς να χάσει την αίσθηση της εθνικής της στρατηγικής, αλλά και κάνοντας στην περίπτωση αυτή, όπως πάντοτε γίνεται στη διεθνή διαπραγμάτευση, σημαντικές οικονομικές και πολιτικές θυσίες.

*Η Ειρήνη Καραμούζη είναι Λέκτορας Ιστορίας στο Πανεπιστήμιο του Sheffield