Η Ελλάδα δεν είναι μια μεγάλη χώρα. Ούτε πολύ μεγάλη έκταση έχει (97η ανάμεσα στις χώρες του κόσμου), ούτε πάρα πολλούς κατοίκους (87η σε αυτή τη λίστα). Παρ’ όλα αυτά, είναι χωρισμένη σε πάρα πολλές, πάρα πολύ μικρές αυτοδιοικητικές μονάδες. Η χώρα μας διαθέτει 7 αποκεντρωμένες διοικήσεις, 13 περιφέρειες και 332 δήμους. Ας αναφέρουμε μόνο ότι η Πορτογαλία, με μικρότερη έκταση και παρόμοιο πληθυσμό με τη χώρα μας, έχει μόνο 7 περιφέρειες. Η Ρουμανία, με σχεδόν διπλάσια έκταση και σχεδόν διπλάσιο πληθυσμό, έχει 8. Η Σουηδία, με παρόμοιο πληθυσμό και σχεδόν τετραπλάσια έκταση, έχει επίσης 8. Αλλά το πλήθος όλων αυτών των διαφορετικών οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης (ΟΤΑ) δεν είναι το μόνο πρόβλημα. Το ότι η μπερδεμένη μοιρασιά των αρμοδιοτήτων για τα θέματα που αφορούν όλες τις περιοχές της πανέμορφης πατρίδας μας ανάμεσα σε όλους αυτούς τους ΟΤΑ και στην κεντρική κυβέρνηση οδηγεί πάντα σε είναι ένα απερίγραπτο δυσλειτουργικό χάος δεν χρειάζεται να σας το περιγράψω εδώ. Το ζείτε στο πετσί σας.
Παρ’ όλα αυτά, κάθε φορά που προκύπτει ένα χάος όπως αυτό των προηγούμενων ημερών, πολλοί προτείνουν ως λύση την περισσότερη αποκέντρωση. Ίσως να έχουν δίκιο. Αλλά εδώ θέλω να σας θέσω μερικά επιχειρήματα για την αντίθετη άποψη, η οποία σχεδόν ποτέ δεν ακούγεται. Ότι, δηλαδή, ίσως τα πράγματα να ήταν καλύτερα στη χώρα αν υπήρχαν πολύ λιγότεροι ΟΤΑ, με λιγότερες -αλλά απόλυτα ξεκάθαρες- αρμοδιότητες.
Πιθανότατα σας ξενίζει αυτό ως ιδέα. Η αποκέντρωση ως αξία και ως στόχος είναι καθολικά αποδεκτή, διαχρονική πολιτική προτεραιότητα στη χώρα. Θεωρείται εξορισμού καλό πράγμα, απαραίτητο για μια ευνομούμενη πολιτεία. Υπάρχει όμως ένα παράγοντας που κατά τη γνώμη μου ραγίζει λίγο τη διαχρονικότητα αυτής της ιδέας: ο χρόνος.
Το αίτημα της αποκέντρωσης είχε πολύ μεγάλη ουσία στο παρελθόν, όταν η χώρα μας είχε πολύ πιο πρωτόγονες υποδομές. Δεν γινόταν να διοικείς από την Αθήνα ένα μέρος που απέχει μιάμιση μέρα, μέσω σταθερού τηλεφώνου και φαξ. Χρειαζόσουν διοικητικές δομές επί τόπου, να παίρνουν αποφάσεις και να εφαρμόζουν λύσεις ανεξάρτητα από μακρινές, αργοκίνητες γραφειοκρατικές δομές. Όμως με το χρόνο τα πράγματα έχουν αλλάξει πάρα πολύ. Η χώρα έχει μικρύνει ακόμα περισσότερο. Το Αθήνα-Καλαμάτα, από επτά ώρες που ήταν πριν από λίγες δεκαετίες, πλέον είναι δύο. Τα εργαλεία επικοινωνίας, εργασίας και συνεργασίας που χρησιμοποιούμε σήμερα είναι πανίσχυρα και εντελώς διαφορετικά από αυτά που υπήρχαν ακόμα και πριν από λίγα χρόνια. Όλη η χώρα έχει 4G -και σε λίγο θα έχει και 5G- και επίσης και σαράντα αεροδρόμια. Η Ελλάδα είναι εντελώς διαφορετικό μέρος, με διαφορετικές υποδομές και δυνατότητες ακόμα και από αυτές που είχε το 2011, όταν πέρασε ο “Καλλικράτης”.
Τι σημαίνει αυτό; Ότι η τεχνολογία και οι υποδομές μας επιτρέπουν να διοικούμε μια ολόκληρη χώρα όσο αποτελεσματικά διοικούσαμε ένα χωριό πενήντα χρόνια πριν; Ότι, ας πούμε, θα μπορούσε ολόκληρη η χώρα να διοικηθεί ως μία ενιαία περιφέρεια; Ομολογουμένως η ιδέα της κεντρικής διαχείρισης των πάντων από ένα πανίσχυρο κεντρικό κράτος παραμένει δικαιολογημένα ανοίκεια -και για πολλούς και αποκρουστική. Ως τάση εμφανίζεται κυρίως σε αυταρχικά καθεστώτα, που έχουν πολλά επιπλέον κίνητρα να θέλουν να συγκεντρώσουν την πολιτική ισχύ σε ένα μοναδικό, ευκολότερα ελεγχόμενο κέντρο. Σε αυτά τα παραδείγματα, όμως, τα οποία προφανώς δεν αποτελούν παραδείγματα προς μίμηση για χώρες όπως η δική μας, αναδεικνύεται κάτι άλλο: το πόσο έχουν αλλάξει τα μέσα και η ίδια η διαδικασία της διακυβέρνησης στην εποχή μας. Ο καταστροφικός λιμός στην Κίνα του Μάο, ας πούμε, ήταν ένα κραυγαλέο παράδειγμα κεντρικού ελέγχου: μετά από μια σειρά από απίστευτα κακές αποφάσεις στη μακρινή πρωτεύουσα, το προσδόκιμο ζωής μιας ολόκληρης χώρας κατέρρευσε από τα 50 χρόνια που ήταν το 1958 στα 30 χρόνια το 1960. Εκατομμύρια πέθαναν, η χώρα διαλύθηκε όχι μόνο εξαιτίας της απολυταρχικής δομής του πολιτικού συστήματος, που δεν επέτρεπε δικλείδες ασφαλείας και ελέγχου, αλλά και εξαιτίας της έλλειψης πληροφόρησης για το τι συνέβαινε πραγματικά στην επαρχία. Η σημερινή Κίνα δεν είναι λιγότερο απολυταρχική από τότε. Αλλά, όπως γράφει ο νομπελίστας Άνγκους Ντίτον στο “The Great Escape”, “κανείς δεν μπορεί να φανταστεί ότι ένας τέτοιος λιμός θα μπορούσε να συμβεί στην Κίνα σήμερα”. Γιατί τα εργαλεία που υπάρχουν διαθέσιμα κάνουν τον κεντρικό έλεγχο ακόμα και μιας χώρας γιγάντιας και ποικιλόμορφης πολύ, πολύ ευκολότερη υπόθεση από ό,τι στο παρελθόν.
Υπάρχουν, δε, κάποια θέματα στα οποία η πλούσια διεθνής εμπειρία δείχνει ότι είναι καλύτερο να συντονίζονται κεντρικά. Στην αντιμετώπιση της πανδημίας, για παράδειγμα, και ειδικά στα κρίσιμα πρώτα της στάδια, οι χώρες που είχαν ενιαία συστήματα υγείας τα πήγαν καλύτερα από αυτές που είχαν κατακερματισμένες περιφερειακές δομές. Το γιατί είναι εύλογο: αν υπάρχει η υποδομή και η δυνατότητα να συντονίζεις έναν τομέα κεντρικά, τότε χρειάζεται να φτιάξεις μόνο μία αποτελεσματική δομή διοίκησης για να τον τρέχεις. Το να φτιάξεις 13 (ή 332) αποτελεσματικές δομές διοίκησης, οι οποίες μάλιστα σε περιόδους κρίσης πρέπει και να συντονίζονται μεταξύ τους, είναι πολύ δυσκολότερο.
Υπάρχουν, ωστόσο, δύο επιχειρήματα υπέρ της αποκέντρωσης που δύσκολα καταρρίπτονται, όσο κι αν εξελιχθεί η τεχνολογία, ένα αυτονόητο και ένα λιγότερο αυτονόητο. Το πρώτο είναι το ότι κανένας δεν ξέρει τις ανάγκες, τα προβλήματα και τις προτεραιότητες μιας περιοχής καλύτερα από τους κατοίκους μιας περιοχής. Αυτό δεν αλλάζει. Σε μια δημοκρατία είναι παράλογο να μην έχουν -και εντελώς αδιανόητο να μην αισθάνονται ότι έχουν- οι πολίτες λόγο και ισχύ για να καθορίζουν τα θέματα που αφορούν την περιοχή τους. Σε μια σύγχρονη δημοκρατία, όμως, δεν είναι μόνο η διοίκηση που έχει στη διάθεσή της νέα τεχνολογικά εργαλεία. Οι πολίτες σήμερα έχουν πρόσβαση σε εργαλεία επικοινωνίας, ενημέρωσης και έκφρασης που οι γονείς και οι παππούδες τους δεν μπορούσαν καν να ονειρευτούν. Η χώρα δεν έχει μικρύνει μονόδρομα. Δεν έχει έρθει μόνο το κέντρο πιο κοντά στην περιφέρεια -έχει έρθει και η περιφέρεια πιο κοντά στο κέντρο. Για έναν πολίτη με ένα κινητό τηλέφωνο στην τσέπη, η πρόσβαση στις ντόπιες δομές διοίκησης είναι σχεδόν ίδια με την πρόσβαση στις εθνικές -και σε κάποιες περιπτώσεις η δεύτερη είναι και καλύτερη.
Το δεύτερο και λιγότερο αυτονόητο επιχείρημα, δε, είναι και το αγαπημένο μου. Για πάρα πολλά χρόνια ήμουν ένθερμος υποστηρικτής της ενδυνάμωσης της τοπικής αυτοδικοίκησης, επειδή πίστευα ότι θα μπορούσε να αποτελεί εξαιρετικό φυτώριο πολιτικών προσώπων. Αν οι ΟΤΑ είχαν σοβαρές αρμοδιότητες και στιβαρές ευθύνες, λέει η θεωρία, τότε με κάθε εκλογικό κύκλο εκατοντάδες δήμαρχοι θα εξασκούνταν και θα “τρίβονταν” στην αληθινή, καθημερινή δουλειά της πολιτικής. Κάποιοι θα ξεχώριζαν, θα αποκτούσαν πολύτιμη εμπειρία, και θα διαμόρφωναν μια θαυμάσια δεξαμενή για το πολιτικό μας προσωπικό σε εθνικό επίπεδο. Έτσι πίστευα.
Ωστόσο, στην πράξη αποδεικνύεται ότι ΟΤΑ και κεντρική διοίκηση δεν αποτελούν πραγματικά συγκοινωνούντα δοχεία. Στη χώρα μας δεν υπάρχει αποτελεσματικός μηχανισμός μετάβασης από το τοπικό επίπεδο στο εθνικό (το αντίστροφο συμβαίνει λίγο πιο συχνά). Με μια γρήγορη καταγραφή, από τα 60 μέλη της σημερινής κυβέρνησης, μόνο γύρω στα 10 έχουν κάποια -οποιαδήποτε- θητεία σε ΟΤΑ στο πολιτικό τους παρελθόν, και στη συντριπτική τους πλειοψηφία είχαν μόνο σύντομες θητείες σε δημοτικά, νομαρχιακά ή περιφερειακά συμβούλια. Μόνο ένας έχει υπάρξει δήμαρχος (ο Νίκος Ταγαράς). Όπως έχει το πράγμα, δε, μολονότι υπάρχουν κάποιες τρανταχτές, εξόφθαλμες, λαμπερές, κραυγαλέες και αξιοσημείωτες εξαιρέσεις (εύχομαι οι πέντε λέξεις να αρκούν για να περιγράψουν το πόσο σημαντικές είναι), η τοπική αυτοδιοίκηση δεν φαίνεται να βγάζει πάρα πολλά ιδιαίτερα ικανά στελέχη. Ίσα ίσα, όπως μου μεταφέρουν άνθρωποι με μακροχρόνια εμπειρία στους ΟΤΑ, το επίπεδο σε όλες τις βαθμίδες της διοίκησης είναι αρκετά χαμηλότερο (κι εδώ χρησιμοποιήθηκαν άλλες λέξεις που δεν μπορώ να σας μεταφέρω) από το επίπεδο της διοίκησης του κεντρικού κράτους. Αυτό, βεβαίως, δεν σημαίνει ότι αν όντως οι ΟΤΑ αποκτούσαν περισσότερες αρμοδιότητες δεν θα έβγαιναν σταδιακά περισσότερα ικανά στελέχη. Στο μεταξύ, όμως, ίσως να αναγκαζόμασταν να αποδεχτούμε ότι για ένα μεγάλο χρονικό διάστημα πολλοί από αυτούς θα διαχειρίζονταν τις επιπλέον αρμοδιότητές τους ακόμα χειρότερα από ό,τι το κεντρικό κράτος.
Βεβαίως, όλα αυτά δεν σημαίνουν ότι οι ΟΤΑ δεν έχουν λόγο ύπαρξης. Δεν προτείνω να αναλάβει το κεντρικό κράτος -την αποτελεσματικότητα του οποίου γνωρίζουμε όλοι, διαχρονικά- όλες τις αρμοδιότητές τους. Άλλωστε η τεχνολογία μπορεί να διευκολύνει την απλοποίηση και την κεντρική διαχείριση πολλών από αυτές, αλλά όχι όλων. Σας ενθαρρύνω, μόνο, ως άσκηση να ξανασκεφτούμε λίγο ποιες από αυτές τις βαθμίδες είναι όντως απαραίτητες στον κόσμο του 2022, και με ποια μορφή. Να το αναλογιστούμε για λίγο. Χρειαζόμαστε 13 περιφέρειες; Τι προβλήματα λύνει η ύπαρξή τους με αυτό τον αριθμό, αυτή τη μορφή και αυτές τις αρμοδιότητες; Θα μπορούσαν τα προβλήματα αυτά να μπορούσαν να λυθούν καλύτερα, ταχύτερα και πιο συντονισμένα από πιο καινοτόμες και σύγχρονες δομές; Μπορεί όχι. Μπορεί ο “Καλλικράτης” να είναι το ζενίθ της διοικητικής οργάνωσης στη χώρα μας για πάντα, ανεξαρτήτως τεχνολογικών εξελίξεων. Αξίζει τον κόπο να σκεφτόμαστε και να συζητάμε και πιθανά άλλα, απλούστερα ενδεχόμενα, ωστόσο, ειδικά όταν πέφτουνε τα δέντρα από το χιόνι και οι τοπικοί άρχοντες τσακώνονται στα κανάλια για το ποιος οφείλει να πάει πού και να κόψει τι. Κι αξίζει να αναζητούμε απαντήσεις και σε άλλα, βαθύτερα, πιο θεμελιώδη ερωτήματα, περνώντας πλέον στο επίπεδο της φιλοσοφίας και των ανώτερων ιδεών, όπως για παράδειγμα “γιατί υπάρχουν αποκεντρωμένες διοικήσεις”, ή “τι είναι αποκεντρωμένες διοικήσεις”;