ΔΙΕΘΝΗΣ ΟΙΚΟΝΟΜΙΑ

Γερμανική «νάρκη» στην ποσοτική χαλάρωση

doc20200508--7

Εντονη αναταραχή έχει προκαλέσει στην Ευρωζώνη η απόφαση την περασμένη Τρίτη του γερμανικού Συνταγματικού Δικαστηρίου να αμφισβητήσει τη νομιμότητα του αρχικού προγράμματος ποσοτικής χαλάρωσης (PSPP) της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας. Επικριτές της απόφασης, από πρώην μέλη του διοικητικού συμβουλίου της ΕΚΤ έως επιφανείς νομικούς και οικονομολόγους ανά την Ευρώπη, εστιάζουν σε τρία προβληματικά σημεία: την άμεση απειλή που γεννά η απόφαση για το νέο πρόγραμμα αγοράς ομολόγων της τράπεζας, το Pandemic Emergency Purchase Program (PEPP), που έχει παίξει καταλυτικό ρόλο στην αποτροπή επικίνδυνων αυξήσεων στο κόστος δανεισμού κρατών-μελών της Ευρωζώνης· στην υπονόμευση της ανεξαρτησίας της ΕΚΤ· και –πιο αποσταθεροποιητικό από όλα– στην ανατροπή της ευρωπαϊκής νομικής τάξης, θεμέλιο της οποίας είναι η υπεροχή του ευρωπαϊκού επί του εθνικού δικαίου.

Σε μία πολυαναμενόμενη απόφαση, το δικαστήριο της Καρλσρούης αποδέχθηκε την ετυμηγορία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ενωσης (ΔΕΕ) ότι το PSPP δεν παραβιάζει την απαγόρευση της «νομισματικής χρηματοδότησης» (άρθρο 123 της Συνθήκης για τη Λειτουργία της Ε.Ε.). Εκρινε ωστόσο ότι το πρόγραμμα υπερβαίνει τις εξουσίες της τράπεζας και έδωσε προθεσμία τρεις μήνες στην ΕΚΤ να εξηγήσει γιατί δεν αποτελεί ένα δυσανάλογο μέτρο για την επίτευξη των στόχων της νομισματικής πολιτικής. Επιπλέον, έκρινε ότι η γερμανική κυβέρνηση και η Βουλή δεν τήρησαν τη συνταγματική τους υποχρέωση να θέσουν την ΕΚΤ προ των ευθυνών της σχετικά με την τήρηση της αρχής της αναλογικότητας.

Καλώντας τη γερμανική κυβέρνηση και την Bundestag να θέσουν όρια στην ανορθόδοξη πολιτική της ΕΚΤ, το δικαστήριο της Καρσλρούης υπονομεύει την ανεξαρτησία της κεντρικής τράπεζας – η οποία ήταν βασική απαίτηση της Γερμανίας για να δεχθεί την αντικατάσταση του μάρκου από το ευρώ. Ακόμα πιο επίμαχος ήταν ο χαρακτηρισμός της κρίσης του ΔΕΕ σχετικά με την αρχή της αναλογικότητας ως «ακατανόητης» και «ultra vires» (πέρα από την εξουσία του ευρωδικαστηρίου). Με την απόφαση αυτή, το γερμανικό δικαστήριο επιδιώκει να ακυρώσει την ετυμηγορία ενός σώματος που, σύμφωνα με την ευρωπαϊκή νομική τάξη, είναι ανώτερό του.

Για τον Γκούντραμ Βολφ, διευθυντή του Ινστιτούτου Bruegel στις Βρυξέλλες, το πραγματικά ακατανόητο και ultra vires είναι η απόφαση του γερμανικού δικαστηρίου. «Πρόκειται για αντιφατική ετυμηγορία», εξηγεί στην «Κ». «Οι Γερμανοί πάντα επέμεναν ότι η ΕΚΤ πρέπει να εστιάζει αποκλειστικά και ανεξάρτητα στον στόχο της σταθερότητας των τιμών. Τώρα το δικαστήριο ζητάει από την τράπεζα να εξηγήσει γιατί δικαιολογούνται οι συνέπειες της πολιτικής της στους Γερμανούς αποταμιευτές. Δείχνει, μεταξύ άλλων, οικονομικό αναλφαβητισμό».

Στη σχετική ανακοίνωση, το ανώτατο γερμανικό δικαστήριο σημειώνει ότι η ετυμηγορία «δεν αφορά οποιαδήποτε μέτρα χρηματοοικονομικής βοήθειας έχει λάβει η Ευρωπαϊκή Ενωση και η ΕΚΤ στο πλαίσιο της τρέχουσας κρίσης του κορωνοϊού». Επιπλέον, αν η ΕΚΤ μπορεί να εξηγήσει εντός των επόμενων τριών μηνών γιατί το PSPP ήταν απαραίτητο για να επιτευχθεί ο στόχος του 2% ή οριακά λιγότερο για τον πληθωρισμό, το πρόγραμμα θα επιβιώσει και η Bundesbank δεν θα βρεθεί στην επώδυνη θέση να πρέπει να διαλέξει μεταξύ της αφοσίωσής της στο ευρωσύστημα και της τήρησης της γερμανικής συνταγματικής τάξης.

Ωστόσο η ετυμηγορία των δικαστών της Καρλσρούης θεωρείται βέβαιο ότι θα οδηγήσει σε νέες προσφυγές κατά της τράπεζας. Αλλωστε, η αναφορά στο ότι η ετυμηγορία δεν αφορά το PEPP περιλαμβάνεται μόνο στην ανακοίνωση και όχι στο κείμενο (110 σελίδων) της απόφασης. Και η αποδοχή ότι το PSPP δεν αποτελεί μορφή νομισματικής χρηματοδότησης βασίζεται σε περιορισμούς στην αγορά ομολόγων (στο ποσοστό επί του διαθέσιμου χρέους της κάθε χώρας, στην αναλογία μεταξύ των ομολόγων των διαφορετικών κρατών-μελών ανάλογα με το μέγεθός τους, στην πιστοληπτική τους αξιολόγηση) τους οποίους είχε επιβάλει η Φρανκφούρτη στον εαυτό της και τους οποίους εν πολλοίς έχει καταργήσει ή προτίθεται να παρακάμψει στο πλαίσιο του PEPP. Οποιαδήποτε εξήγηση της αναλογικότητας του PSPP, συνεπώς, θα βασιστεί εν μέρει σε αυτούς τους περιορισμούς – που δεν ισχύουν στο νέο πρόγραμμα.

«Το δικαστήριο δεν χαρακτήρισε την ποσοτική χαλάρωση νομισματική χρηματοδότηση και υπογράμμισε ότι ο λόγος γι’ αυτό ήταν τα όρια που είχαν τεθεί στο πρόγραμμα», δήλωσε μετά τη δημοσίευση της απόφασης ο Μπερντ Λίκε, συνιδρυτής του ακροδεξιού κόμματος AfD και ένας από τους 18 Γερμανούς που προσέφυγαν στο δικαστήριο. «Η ΕΚΤ πρέπει τώρα να ενσωματώσει αυτά τα όρια στο PEPP. Αν δεν το κάνει, θα μπορούσαμε σίγουρα να καταθέσουμε νέα αγωγή».

Σημειώνεται ότι η απάλειψη του όρου, οι χώρες των οποίων τα ομόλογα αγοράζει η ΕΚΤ να έχουν πιστοληπτική αξιολόγηση που ανήκει στην επενδυτική βαθμίδα είναι κρίσιμης σημασίας για την Ελλάδα. Χωρίς αυτήν την αλλαγή, τα ελληνικά ομόλογα δεν θα συμπεριλαμβάνονταν στο «καλάθι» του PEPP.

«Αγνοεί» την απόφαση η ΕΚΤ και συνεχίζει το QE πανδημίας 

Πώς θα αντιδράσει λοιπόν η Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα; Η πρόεδρός της, Κριστίν Λαγκάρντ, μιλώντας στην τηλεόραση του Bloomberg την Πέμπτη, έστειλε ένα ισχυρό μήνυμα. «Απτόητοι, θα συνεχίσουμε να κάνουμε ό,τι είναι αναγκαίο» για την υλοποίηση της εντολή της τράπεζας, τόνισε.

Σε δήλωσή του στην «Κ», ο διοικητής της Τράπεζας της Ελλάδος Γιάννης Στουρνάρας τονίζει: «Η ΕΚΤ, με το πρόγραμμα ποσοτικής χαλάρωσης, δεν έκανε κάτι διαφορετικό από ό,τι έκαναν οι άλλες μεγάλες κεντρικές τράπεζες, με σκοπό την εξασφάλιση της σταθερότητας των τιμών. Η πολιτική ήταν εξ ορισμού αναλογική, δεδομένου του ότι ακόμα δεν έχει αυξηθεί ο πληθωρισμός στα επίπεδα που ορίζει η εντολή της τράπεζας.

Θα προσπαθήσουμε να διευθετήσουμε το ζήτημα που έχει προκύψει με διπλωματικό τρόπο, χωρίς όμως να υπονομεύσουμε την ανεξαρτησία της ΕΚΤ και την ικανότητά της να ασκεί αποτελεσματικά νομισματική πολιτική για ολόκληρη την Ευρωζώνη».

Στη λιτή ανακοίνωση που εξέδωσε το ίδιο βράδυ η ΕΚΤ, ύστερα από τηλεδιάσκεψη των μελών του διοικητικού συμβουλίου, «σημειώνει» (takes note) την ετυμηγορία των Γερμανών δικαστών – μια διπλωματική διατύπωση που εκφράζει την περιφρόνηση και την οργή που επικράτησαν στο τηλεφώνημα.

Επαναλαμβάνει δε την πρόθεσή της να κάνει «ό,τι είναι αναγκαίο εντός των ορίων της εντολής της» για να πετύχει τον στόχο του πληθωρισμού (οριακά κάτω από το 2%) και καταλήγει με νόημα: «Το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ενωσης έκρινε τον Δεκέμβριο του 2018 ότι η ΕΚΤ δρα εντός των ορίων της εντολής της για τη διατήρηση της σταθερότητας των τιμών».

Πηγές της ΕΚΤ αναφέρουν στην «Κ» ότι δεδομένου πως το αρμόδιο δικαστήριο είναι το ΔΕΕ, «ως θέμα αρχής δεν πρέπει να απαντήσουμε» στο γερμανικό δικαστήριο. Αναγνωρίζουν ωστόσο ότι κάτι τέτοιο θα έφερνε σε ιδιαιτέρως δύσκολη θέση την Bundesbank. Σύμφωνα με τους Financial Times, τέσσερα μέλη του Δ.Σ. της τράπεζας τάχθηκαν κατά της παροχής εξηγήσεων. «Τα επιχειρήματα του δικαστηρίου είναι φαιδρά και θα μπορούσαμε να απαντήσουμε σε αυτά σε πέντε λεπτά, αλλά δεν πρέπει για κανένα λόγο να το κάνουμε», το έθεσε χαρακτηριστικά –ανωνύμως– μία από τις πηγές.

Ο Γενς Βάιντμαν, ωστόσο, που σύμφωνα με πληροφορίες στην τηλεδιάσκεψη της Τρίτης παρότρυνε τους συναδέλφους να αποφύγουν μια σύρραξη με το γερμανικό Συνταγματικό Δικαστήριο, σε δήλωσή του λίγες ώρες μετά τη δημοσίευση της απόφασης, είπε ότι «το Δ.Σ. της ΕΚΤ έχει τώρα τρεις μήνες για να παρουσιάσει τις σκέψεις του σχετικά με την αναλογικότητα του προγράμματος (PSPP). Σεβόμενος την ανεξαρτησία του Δ.Σ. της ΕΚΤ, θα στηρίξω τις προσπάθειες να τηρήσουμε αυτόν τον όρο».

Κρίσιμη θα είναι και η στάση της Αγκελα Μέρκελ, που δεν έχει τοποθετηθεί επί του ζητήματος – αλλά «που σίγουρα δεν είναι ευτυχής με την απόφαση του δικαστηρίου», όπως σημειώνει ο Γκούντραμ Βολφ. Είναι σαφές ότι η ετυμηγορία ενισχύει πολιτικά τις ευρωσκεπτικιστικές φωνές στο Βερολίνο και δυσχεραίνει τη δυνατότητα της καγκελαρίου να φανεί τολμηρή στις επικείμενες διαπραγματεύσεις για τον νέο μακροπρόθεσμο προϋπολογισμό της Ε.Ε. και το νέο Ταμείο Ανάκαμψης.

Επαφές σε Βερολίνο και Φρανκφούρτη για την εξεύρεση συμβιβαστικής λύσης

Τις επόμενες εβδομάδες θα υπάρξουν άτυπες επαφές μεταξύ της γερμανικής κυβέρνησης, της Βουλής και της ΕΚΤ. Το πιο πιθανό είναι να επιλεγεί η συμβιβαστική οδός, με την Bundesbank να παρέχει τις απαιτούμενες εξηγήσεις – την επάρκεια των οποίων θα κρίνει αρχικά η κυβέρνηση (με τη δυνατότητα ελέγχου της κρίσης της από το ανώτατο δικαστήριο). Το PEPP άλλωστε, σύμφωνα με  πηγές της ΕΚΤ, θωρακίζεται από την «κατάσταση εκτάκτου ανάγκης» (emergency) που συμπεριλαμβάνεται στο όνομά του και που διασφαλίζει την αναλογικότητα του φιλόδοξου προγράμματος – που πολλοί ειδικοί εκτιμούν ότι θα διευρυνθεί πέρα από τα 750 δισ. ευρώ που ανακοινώθηκαν τον Μάρτιο.

Η αντίδραση των αγορών, βάσει της εκτίμησης ότι υπάρχει συμβιβαστική λύση και του ότι ήταν εν μέρει αναμενόμενη η απόφαση του ανωτάτου δικαστηρίου της Γερμανίας, ήταν ήρεμη. Αυτό ίσως να αλλάξει.

Οι κλυδωνισμοί που προκαλεί η απόφαση της Καρλσρούης στα θεμέλια της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης δεν άργησαν να γίνουν αισθητοί. Ο αναπληρωτής υπουργός Δικαιοσύνης της Πολωνίας –μιας χώρας που βρίσκεται σε μακροχρόνια αντιπαράθεση με την Ε.Ε. για την παραβίαση του ευρωπαϊκού δικαίου– χαιρέτισε τη στάση του γερμανικού δικαστηρίου λέγοντας ότι «τα κράτη-μέλη είναι οι κύριοι των συνθηκών της Ε.Ε.» και ότι «οι Γερμανοί υπερασπίζονται την κυριαρχία τους». «Η Ε.Ε. λέει μόνον όσα εμείς, τα κράτη-μέλη, της επιτρέπουμε», κατέληξε.

«Το κρίσιμο ερώτημα είναι εάν πρέπει η ΕΚΤ να συμμορφωθεί με το αίτημα για εξηγήσεις», σημειώνει ο Γκούντραμ Βολφ. «Αν το κάνει, δημιουργεί ένα αρνητικό προηγούμενο, καθώς μπορεί και άλλα εθνικά δικαστήρια να ακολουθήσουν τον δρόμο που έδειξε η Καρσλρούη». Αν όμως δεν το κάνει και η Bundesbank αποχωρήσει από το πρόγραμμα ποσοτικής χαλάρωσης, «η Ε.Ε. θα εκκινήσει διαδικασία επί παραβάσει κατά της Γερμανίας και θα βρεθούμε σε πόλεμο, χωρίς να υπάρχει κάποιος που μπορεί να άρει το αδιέξοδο».

Πέρα από το θεσμικό ζήτημα, ορισμένοι ειδικοί προειδοποιούν ότι, σε ενδεχόμενη νέα αγωγή κατά του PEPP –που ωστόσο θα χρειαστεί τουλάχιστον τρία χρόνια για να εκδικαστεί– οι προσφεύγοντες ενδέχεται να απαιτήσουν όχι απλώς την απόσυρση της Bundesbank από το πρόγραμμα, αλλά τη μη παροχή πιστώσεων από τη γερμανική κεντρική τράπεζα στο σύστημα πληρωμών TARGET-2 για την αγορά ομολόγων από άλλες κεντρικές τράπεζες του ευρωσυστήματος. 

Ο Φραντς Μάγερ, καθηγητής Νομικής στο Πανεπιστήμιο του Bielefeld, μιλώντας στην «Κ», χαρακτηρίζει την απόφαση της Τρίτης «σημείο καμπής» στη νομολογία του ανώτατου δικαστηρίου της Γερμανίας: «Πρώτη φορά συγκρούεται μετωπικά με την Ε.Ε.». Σύμφωνα με την ανάλυσή του, ο βασικός στόχος της ετυμηγορίας ήταν το ΔΕΕ και η σχέση των δύο σωμάτων «ενδέχεται να υποστεί σημαντική βλάβη».

«Μία πιθανή εξήγηση για τη σκληρή στάση του Συνταγματικού Δικαστηρίου της Γερμανίας είναι η δυσαρέσκειά του με το ύφος της απάντησης του ΔΕΕ» στα προκαταρκτικά ερωτήματα που είχε θέσει η Καρσλρούη για την υπόθεση, εκτιμά ο καθηγητής Μάγερ. «Το Συνταγματικό Δικαστήριο της Γερμανίας δεν έχει συνηθίσει να μην το παίρνουν σοβαρά. Τελικά, το ζήτημα ίσως αφορά περισσότερα από μία αντιπαράθεση μεταξύ των “εγώ” των δικαστών των δύο σωμάτων παρά μια πραγματική νομική διαφωνία. Υπάρχει ωστόσο ο κίνδυνος αυτή η υπόθεση να χρησιμοποιηθεί ανά την Ε.Ε. ως επιχείρημα ότι οι διατάξεις του ευρωπαϊκού δικαίου ή οι αποφάσεις του ΔΕΕ δεν είναι δεσμευτικές».  

Απτόητοι

Στη συνέντευξή της στο Bloomberg, η Κριστίν Λαγκάρντ τόνισε: «Είμαστε ένας ανεξάρτητος θεσμός, που λογοδοτεί στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και καθοδηγείται από την εντολή του. Θα συνεχίσουμε να κάνουμε ό,τι είναι αναγκαίο […] για την υλοποίηση αυτής της εντολής […] απτόητοι, θα συνεχίσουμε να το κάνουμε»

Μόνιμο αγκάθι

Το γερμανικό Συνταγματικό Δικαστήριο έχει εκδώσει σειρά αποφάσεων που δυσχεραίνουν τη βαθύτερη ενοποίηση της Ευρωζώνης και τη δυνατότητά της να ανταποκριθεί αποτελεσματικά σε έκτακτες συνθήκες. Ωστόσο, η απόφαση της 5ης Μαΐου ήταν η πρώτη φορά που έβαλε ευθέως κατά του Δικαστηρίου της Ε.Ε.

Εντονη πίεση 

Η αντιπαράθεση μεταξύ δύο μη εκλεγμένων σωμάτων για την πολιτική ενός τρίτου (ΕΚΤ) αυξάνει την πίεση στους ηγέτες και στους υπουργούς Οικονομικών της Ευρωζώνης. Και αυτό συμβαίνει  σε μία ιδιαίτερα κρίσιμη συγκυρία, καθώς θα πρέπει να δώσουν μια πειστική πανευρωπαϊκή δημοσιονομική απάντηση στην κρίση.