Πρόκειται για πραγματικό χάος. Οι χιλιάδες νόμοι που ισχύουν στη χώρα μας συνθέτουν ένα από τα μεγαλύτερα δομικά προβλήματα στο πολιτικό μας σύστημα, ουσιαστική τροχοπέδη για την ανάπτυξη, τις επενδύσεις, το κράτος δικαίου, τον εκσυγχρονισμό της δημόσιας διοίκησης.
Η κυβέρνηση αποφάσισε να τιθασεύσει το χάος με την κωδικοποίηση της νομοθεσίας, μια διαδικασία που ξεκίνησε από την κυβέρνηση του Κώστα Σημίτη, διακόπηκε πολλές φορές, και τώρα πήρε φόρα για να ολοκληρωθεί, όπως εκτιμούν οι ειδικοί σε περίπου 20 χρόνια!
Το νομοθετικό χάος που αποτυπώνει τον τρόπο της κάκιστης νομοθέτησης, είναι δύσκολο να καταγραφεί με ακρίβεια σε αριθμούς νόμων που έχουν ψηφιστεί από τη Μεταπολίτευση και έως σήμερα, ενώ η Βουλή συνεχίζει να ψηφίζει νόμους επί νόμων, διατάξεις επί διατάξεων, ενώ και τα Προεδρικά Διατάγματα συμπληρώνουν τον ατέρμονα κατάλογο της νομοθετικής παραγωγής.
Οι εκτιμήσεις της Ειδικής Επιτροπής Κωδικοποίησης της νομοθεσίας μας, με πρόεδρο τον επίτιμο αντιπρόεδρο του Συμβουλίου της Επικρατείας Γεώργιο Σταυρόπουλο, υπολογίζει το σύνολο των νόμων που εκδόθηκαν από τη Μεταπολίτευση και μετά στις 5.000, ενώ αναρίθμητες είναι οι διοικητικές ή κανονιστικές αποφάσεις της ίδιας χρονικής περιόδου.
Ο επίτιμος πρόεδρος του Συμβουλίου της Επικρατείας και σημερινός γενικός εισαγγελέας του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Αθανάσιος Ράντος έχει υπολογίσει με ακρίβεια –και το έχει δηλώσει δημόσια σε σχετική επιστημονική εκδήλωση– πως κάθε τρεις ημέρες περίπου στη χώρα μας ψηφίζεται και ένας καινούργιος νόμος!
Δεν υπάρχει υπουργός που να μην επιθυμεί διακαώς να συνδέσει τη θητεία του με την ψήφιση νόμων, είτε είναι απαραίτητοι είτε όχι, άλλως θεωρείται ότι δεν πέτυχε τους στόχους του και δεν ανταποκρίθηκε στο πολιτικό στάτους ενός καθωσπρέπει υπουργού.
Η μελέτη που πραγματοποίησαν ειδικοί επιστήμονες για λογαριασμό της ΔιαΝΕΟσις κατέδειξε το εξής εκπληκτικό: Σε ένα στα τρία νομοσχέδια που φθάνουν για ψήφιση στη Βουλή, ακόμα κι αν αφορούν σε κύρωση διεθνών συμβάσεων ή ευρωπαϊκών οδηγιών, περιλαμβάνονται άσχετες διατάξεις, που αναφέρονται σε άλλα θέματα, κάτι που θεωρητικά απαγορεύεται από το Σύνταγμα, αλλά συμβαίνει επί μονίμου βάσεως.
Οι άσχετες με το αντικείμενο ενός νομοθετήματος διατάξεις, οι λεγόμενες τροπολογίες της τελευταίας στιγμής, οι «ντροπολογίες» όπως συνήθως επονομάζονται, ρυθμίζουν θέματα όχι μόνον άσχετα, αλλά πολλές φορές αμφιλεγόμενα. Αποτελούν την ιδανική κρύπτη για ρουσφέτια, μικρά ή μεγάλα, διατάξεις που ρυθμίζουν θέματα που κινούνται στο όριο της νομιμότητας ή άλλα που πολιτικά είναι «επίφοβα».
Πάντως, όλες οι κυβερνήσεις, παρά τις αντίθετες διακηρύξεις τους, υποκύπτουν τελικά στη σαγήνη των τροπολογιών και τιμούν δεόντως τις πρακτικές της κακής, κάκιστης νομοθέτησης.
Το σύνολο των νόμων που εκδόθηκαν από τη Μεταπολίτευση και μετά είναι περίπου 5.000, ενώ αναρίθμητες είναι οι διοικητικές ή κανονιστικές αποφάσεις της ίδιας χρονικής περιόδου.
Χορός διατάξεων
Το φαινόμενο της πολυνομίας στη χώρα μας και της έλλειψης κάθε κωδικοποίησης των νόμων, της διάσπαρτης δηλαδή ύπαρξής τους, δεν αποτελεί μόνον πραγματική τροχοπέδη για την ανάπτυξη, τον εκσυγχρονισμό του Δημοσίου, αλλά τη «μήτρα» της γραφειοκρατίας, της κακονομίας και της παρανομίας.
Η νομοθετική πλημμυρίδα των τελευταίων ετών, για να πάμε στα χρόνια μετά το 2000, είναι τέτοια, που προκαλεί έκπληξη το γεγονός ότι για τη λειτουργία μόνον των σχολών χορού, αυτή τη στιγμή, υπάρχουν ούτε μία ούτε δύο, αλλά 27 νομοθετικές ρυθμίσεις(!), ενώ για οποιοδήποτε θέμα, από το πιο μικρό ώς το πιο μεγάλο, οι νόμοι που ισχύουν είναι αμέτρητοι.
Ακόμα και οι επαγγελματίες στο δίκαιο, δικαστές, μέλη του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους, δικηγόροι και νομικοί εμπειρογνώμονες αδυνατούν να γνωρίζουν την ισχύουσα νομοθεσία, η οποία αλλάζει με ταχύτητα φωτός σε ορισμένα αντικείμενα, όπως για παράδειγμα το ασφαλιστικό και το φορολογικό, όπου δεν υπάρχει στα μεταπολιτευτικά, τουλάχιστον, χρόνια, κυβέρνηση που να μην ψήφισε νέα ασφαλιστικά και φορολογικά νομοσχέδια και μάλιστα όχι ένα και δύο αλλά πολλά και πάρα πολλές σχετικές διατάξεις.
Για να πάρουμε μια ιδέα του νομοθετικού χάους, αρκεί να αναφερθεί ότι το 2014, όπως καταγράφεται στην έρευνα της ΔιαΝΕΟσις (ενδεικτική η χρονιά), ψηφίστηκαν, πέραν των νόμων, 45 διάσπαρτες σε άλλα νομοσχέδια διατάξεις με αντικείμενο φορολογικό, που άλλαζαν, με τον ένα ή τον άλλο τρόπο, ρυθμίσεις φορολογικών νόμων που ήδη ίσχυαν. Την επόμενη χρονιά, πάλι από την ίδια έρευνα, οι φορολογικές διατάξεις που «πετάχθηκαν» σε άσχετα νομοσχέδια έφθασαν τις 61, ενώ τα επόμενα χρόνια και έως το 2019 το φαινόμενο των αλλαγών των φορολογικών και ασφαλιστικών νομοσχεδίων και διατάξεων παρουσίασε αυξητική τάση.
Οι συχνές αλλαγές των νόμων σε κρίσιμα θέματα, όπως η φορολογία, το ασφαλιστικό και άλλα, αποτελούν κατά τους ειδικούς βασική αιτία που επενδυτές και κεφάλαια αποφεύγουν να επιλέξουν τη χώρα μας, στερώντας την από αναπτυξιακές δυνατότητες που θα είχε αν το νομοθετικό πλαίσιο ήταν σταθερό, σαφές και κωδικοποιημένο. Δηλαδή ήξερε ο καθένας τι ισχύει και γιατί.
«Καταιγίδα»
Εκεί όμως που πραγματικά η νομοθετική παραγωγή ξεπερνάει κάθε πρόβλεψη, είναι οι νόμοι και οι διατάξεις για φορολογικά θέματα πάσης φύσεως που φθάνουν στο ρεκόρ κάθε χρόνο να εκδίδονται περίπου 200 υπουργικές εγκύκλιοι(!), ενώ τα τελευταία 17 χρόνια να έχουν ψηφιστεί από τη Βουλή 37 φορολογικά νομοσχέδια, δηλαδή κατά μέσον όρο δύο περίπου κάθε χρόνο. Τα νομοσχέδια αυτά που έγιναν νόμοι –όσο ίσχυσαν, διότι πολλοί νόμοι κηρύσσονται αντισυνταγματικοί από το Συμβούλιο της Επικρατείας, στο σύνολό τους ή διατάξεις τους– δεν ήταν η μοναδική νομοθετική παραγωγή στον τομέα του φορολογικού δικαίου. Οι νόμοι αυτοί περιείχαν 722 νομοθετικές εξουσιοδοτήσεις, ενώ ψηφίστηκαν και 109 μεταβατικές διατάξεις για την εφαρμογή αυτών των νόμων. Και η νομοθετική καταιγίδα στο φορολογικό δεν τελειώνει εδώ. Αλλες 273 διατάξεις φορολογικού αντικειμένου ψηφίστηκαν σε άσχετα νομοσχέδια, ενώ εκδόθηκαν και κάμποσα Προεδρικά Διατάγματα.
Πρόκειται για νομοθετική φρενίτιδα. Τα ίδια και στον τομέα του ασφαλιστικού δικαίου, ενώ δεν υπάρχει τομέας της δημόσιας ζωής που να μην έχει ρυθμιστεί με δεκάδες νόμους και άπειρες διατάξεις.
Για να πάρουμε μια γεύση σύγκρισης, σε ό,τι αφορά τη νομοθετική παραγωγή, ενώ στην Ελλάδα ψηφίστηκαν τόσο πολλά φορολογικά νομοσχέδια από τη Μεταπολίτευση έως σήμερα, στις Ηνωμένες Πολιτείες της Αμερικής, από ιδρύσεώς τους έως σήμερα, έχουν ψηφιστεί 60 φορολογικοί νόμοι, αρχής γενομένης από το 1861, διότι παλιότερα δεν υπήρχε στις ΗΠΑ γραπτή φορολογική νομοθεσία. Το συγκριτικό στοιχείο που σοκάρει, αναφέρθηκε για πρώτη φορά από την πρώην πρόεδρο των Διοικητικών Δικαστηρίων Ειρήνη Γιανναδάκη, σε εκδήλωση της Ενώσεως Διοικητικών Δικαστών, προκαλώντας αίσθηση για τα μεγέθη της νομοθετικής παραγωγής που εμφανίζει η χώρα μας.
Αδύνατος ο υπολογισμός των νόμων που είναι σε ισχύ
Μόλις ανέλαβε η κυβέρνηση το 2019, από τα πρώτα νομοθετήματα που ψήφισε ήταν και ο νόμος 4622, με τον οποίο προβλέφθηκε να προχωρήσει, παρά τις αποτυχημένες προσπάθειες του παρελθόντος, επιτέλους η τακτοποίηση του χάους της νομοθεσίας. Το έργο ξεκίνησε, η ειδική επιτροπή συγκροτήθηκε και δουλεύει με την εποπτεία του γενικού γραμματέα του υπουργικού συμβουλίου Στέλιου Κουτνατζή και την προεδρία του επίτιμου αντιπροέδρου του Συμβουλίου της Επικρατείας Γιώργου Σταυρόπουλου.
Ποια είναι όμως η κατάσταση που διαχειρίζεται η επιτροπή; Το σύνολο των νόμων που είναι σε ισχύ δεν μπορεί να υπολογιστεί. Είναι άγνωστος. Ούτε λόγος βέβαια για επιμέρους διατάξεις που είναι διάσπαρτες σε νόμους, για διοικητικές και κανονιστικές πράξεις, για υπουργικές αποφάσεις και λοιπά.
Οπως τονίζει στην «Κ» ο κ. Κουτνατζής το πρόγραμμα της κωδικοποίησης της νομοθεσίας, έργο ηράκλειο, «εγκρίθηκε από το υπουργικό συμβούλιο, επικαιροποιείται κάθε χρόνο και σε εξέλιξη βρίσκεται η κωδικοποίηση της νομοθεσίας σε 15 υπουργεία».
Μέχρι τώρα στο τραπέζι της επιτροπής βρίσκονται χιλιάδες νόμοι διαφόρων αντικειμένων, ενώ έχει ολοκληρωθεί ήδη η κωδικοποίηση στους εξής νομοθετικούς τομείς: Τη νησιωτική πολιτική και την πολιτιστική κληρονομιά. Αυτοί οι δύο κώδικες έχουν τελειώσει. Προς το τέλος βρίσκονται η νομοθεσία του υπουργείου Εσωτερικών για τη χρηματοδότηση των πολιτικών κομμάτων, και του υπουργείου Προστασίας του Πολίτη για τις διοικητικές διαδικασίες της Ελληνικής Αστυνομίας και δύο ακόμα κωδικοποιήσεις της νομοθεσίας για τα άτομα με αναπηρία και την τουριστική νομοθεσία.
Για το 2022 έχουν προγραμματιστεί, σύμφωνα με τον πρόεδρο της Επιτροπής Γ. Σταυρόπουλο, κωδικοποιήσεις της νομοθεσίας στα υπουργεία Μετανάστευσης και Ασύλου, Παιδείας, Εργασίας και Κοινωνικών Ασφαλίσεων (εδώ πρόκειται για πραγματικό χάος), Περιβάλλοντος, Ανάπτυξης, Οικονομικών και Εθνικής Αμυνας, και πάει λέγοντας.
Η ολοκλήρωση του έργου αναμένεται με τις σημερινές προβλέψεις να κρατήσει περί τα 20 χρόνια, ενώ για τις ανάγκες της κωδικοποίησης της νομοθεσίας εργάζονται ειδικοί, νομικοί, εμπειρογνώμονες σε κάθε υπουργείο, επιστήμονες της πληροφορικής και άλλοι.
Η μέθοδος
Τι θα προσφέρει η κωδικοποίηση της νομοθεσίας και πόσο δύσκολο είναι το έργο; Ο κ. Σταυρόπουλος τονίζει ότι για μια κωδικοποίηση χρειάζεται τεράστιος χρόνος, πάρα πολλή δουλειά, πολλή προσοχή και βέβαια εξειδικευμένες γνώσεις. Οι νόμοι κωδικοποιούνται, απαλείφονται εκείνοι που δεν ισχύουν πια, εκείνοι που έχουν καλυφθεί από νεότερες διατάξεις και το τελικό αποτέλεσμα αφορά νόμους σε ισχύ που προσφέρουν νομοθετικό πλαίσιο σταθερότητας.
Πάντως, στο κάθε υπουργείο, όπου έχει οργανωθεί κωδικοποίηση, το έργο είναι εξαιρετικά δύσκολο καθώς οι νόμοι είναι πολλοί, οι διάσπαρτες διατάξεις σε άλλους νόμους πολύ περισσότερες, τα Προεδρικά Διατάγματα επίσης, ενώ οι υπουργικές αποφάσεις και λοιπά είναι αμέτρητες.
Κωδικοποίηση με γαλλικό μοντέλο
Η νομοθετική καταιγίδα και οι συνέπειές της σε όλους τους τομείς επιβαρύνεται και από το γεγονός ότι από τους χιλιάδες νόμους οι περισσότεροι δεν εφαρμόζονται, ή αν εφαρμόζονται, δεν εφαρμόζονται σωστά. Δεν είναι τυχαίο, κάτι που συχνά ακούγεται από πολλές πλευρές, πολιτικούς, ειδικούς και απλούς πολίτες, ότι ένας νόμος χρειάζεται. Ενας νόμος για να εφαρμοστούν οι νόμοι. Ομως το πρόβλημα των ανεφάρμοστων νόμων είναι εξαιρετικά σύνθετο και βαθύ και δεν είναι του παρόντος. Ειδικοί και μη έχουν προτείνει κατά καιρούς ορισμένα μέτρα για να περιοριστεί η νομοθετική πλημμυρίδα που κατακλύζει τη λειτουργία του κράτους και το πνίγει, και να δοθεί η δυνατότητα γνώσης και εφαρμογής των νόμων. Ανάμεσα στα προτεινόμενα μέτρα, πρώτο είναι η κωδικοποίηση των νόμων, όπως έχουν κάνει και άλλα κράτη, για παράδειγμα η Γαλλία που, όπως τονίζει ο πρόεδρος της Επιτροπής Κωδικοποίησης Γεώργιος Σταυρόπουλος, «διαθέτει 70 κώδικες νομοθεσίας οι οποίοι ρυθμίζουν τα πάντα και περιλαμβάνουν όλους τους νόμους που ισχύουν στο γαλλικό κράτος». Πέραν της κωδικοποίησης προτείνονται και άλλα μέτρα, όπως νομοθετικός προγραμματισμός με ανώτατα όρια παραγωγής νόμων κατά υπουργείο, συνταγματική προστασία των νέων κωδίκων που θα δημιουργηθούν, κατάργηση νόμων που ψηφίστηκαν για έκτακτες ανάγκες, δύο χρόνια μετά τη θέσπισή τους, και πολλά άλλα. Η πολιτική βούληση, βέβαια, το απαραίτητο και αναγκαίο βήμα.