Η διάκριση των αγροτεμαχίων με βάση το πότε δημιουργήθηκαν ή πότε αγοράστηκαν δεν μπορεί να στηρίξει παρέκκλιση από τον γενικό κανόνα της εκτός σχεδίου δόμησης. Ούτε μπορεί να επιτρέπεται η δόμηση στην ύπαιθρο με συμφωνία μεταξύ ιδιωτών, όπως είναι η δουλεία διόδου. Αυτό ξεκαθαρίζει ο επίτιμος σύμβουλος Επικρατείας Θεόδωρος Αραβάνης, εισηγητής σε πολλές από τις αποφάσεις των τελευταίων ετών, οι οποίες «στοχοποιήθηκαν» από τον τεχνικό και πολιτικό κόσμο ότι περιορίζουν υπερβολικά την εκτός σχεδίου δόμηση. Επαναλαμβάνει, τέλος, ότι δεν μπορεί κάποιος να διεκδικήσει αποζημίωση επειδή δεν μπορεί να χτίσει, για κάτι ξεκαθαρισμένο εδώ και σχεδόν 30 έτη.
«Το Συμβούλιο της Επικρατείας επαναλαμβάνει και διευκρινίζει πάγια νομολογία για την εκτός σχεδίου δόμηση, η οποία είναι σαφής: η ύπαιθρος δεν προορίζεται από το Σύνταγμα για οικιστική ανάπτυξη, αλλά μόνο για γεωργική εκμετάλλευση, δασοπονία και αναψυχή. Η εκτός σχεδίου δόμηση επιτρέπεται μόνο κατ’ εξαίρεση και υπό πολύ αυστηρές προϋποθέσεις, οι οποίες δεν μπορεί να είναι ευνοϊκότερες από αυτές που ισχύουν για τις εντός σχεδίου. Σε όλα τα πολιτισμένα κράτη ο κανόνας είναι ότι δεν χτίζεις όπου δεν απαγορεύεται, αλλά μόνο εκεί που το επιτρέπει ο χωροταξικός σχεδιασμός», τονίζει ο κ. Αραβάνης.
Oσον αφορά τις πρόσφατες εξαγγελίες του υπουργείου Περιβάλλοντος (που ενισχύουν την εκτός σχεδίου δόμηση, αλλά παρουσιάζονται εσχάτως –και σε αρμονία με τον τεχνικό κόσμο– ως «περιοριστικές»), ο κ. Αραβάνης θεωρεί εκ πρώτης όψεως ότι θέτουν ζήτημα συμφωνίας με το Σύνταγμα. «Κατά τη νομολογία, για τη δόμηση οποιουδήποτε ακινήτου είτε εντός είτε εκτός σχεδίου (όπου αυτό επιτρέπεται) υπάρχει ένας θεμελιώδης πολεοδομικός κανόνας, που απαιτεί το ακίνητο να έχει “πρόσωπο” σε αναγνωρισμένη κοινόχρηστη οδό. Θεμελιώδης είναι γιατί ανάγεται στην ορθολογική πολεοδόμηση που επιβάλλει το Σύνταγμα. Επομένως ο κανόνας αυτός δεν μπορεί να παρακαμφθεί γιατί αυτό θα προσέκρουε στο Σύνταγμα».
Για τους διαχωρισμούς της δρομολογούμενης νομοθετικής ρύθμισης, με βάση το αν τα αγροτεμάχια δημιουργήθηκαν πριν από το 1985 ή το 2003 ή αγοράστηκαν την τελευταία πενταετία, ο κ. Αραβάνης εκτιμά ότι δεν μπορεί να διατυπωθεί άποψη χωρίς συγκεκριμένο κείμενο. «Πάντως, η διάκριση των γηπέδων (σ.σ. αγροτεμαχίων) –γιατί δεν συζητούμε για οικόπεδα στην εκτός σχεδίου περιοχή– με βάση την περίοδο που δημιουργήθηκαν ή το πότε αγοράστηκαν δεν στηρίζεται σε γενικά και αντικειμενικά κριτήρια και συνεπώς δεν μπορεί να στηρίξει παρέκκλιση από τον παραπάνω κανόνα. Ακούστηκε επίσης ότι μπορεί να επιτραπεί σε κάποιες κατηγορίες η οικοδόμηση βάσει δουλείας διόδου, δηλαδή η δόμηση στην ύπαιθρο να εξαρτάται από μια συμφωνία μεταξύ ιδιωτών. Παρόμοιες θέσεις δεν είναι υποστηρίξιμες και ελπίζω να μείνουν στο επίπεδο των ιδεών και των σχεδίων. Σίγουρα ορισμένοι άνθρωποι θεωρούν ότι αδικούνται γιατί στο παρελθόν οι πολεοδομίες στην περιοχή τους χορηγούσαν άδειες χωρίς τις προϋποθέσεις του νόμου. Oμως, όλοι οι κανόνες σε ένα ευνομούμενο κράτος ενδέχεται να θίγουν μια μερίδα του πληθυσμού. Αυτό δεν είναι επιχείρημα για τη μη εφαρμογή τους. Ούτε βέβαια νοείται ισότητα στην παρανομία».
«Η διάκριση των γηπέδων (αγροτεμαχίων) με βάση την περίοδο που δημιουργήθηκαν ή το πότε αγοράστηκαν δεν στηρίζεται σε γενικά και αντικειμενικά κριτήρια».
Oσον αφορά το επιχείρημα περί αγωγών αποζημίωσης, από όσους δεν θα μπορούν να χτίσουν, ο κ. Αραβάνης εκτιμά ότι και το θέμα αυτό έχει αντιμετωπιστεί. «Oταν υπάρχει μια πάγια νομολογία, δεν μπορεί ο πολίτης να ισχυριστεί ότι δεν το γνώριζε. Δεν μπορεί ο νομοθέτης και τα δικαστήρια να επικοινωνούν με κάθε πολίτη ξεχωριστά για να τον ενημερώσουν. Αν οι τεχνικοί και οι νομικοί τους σύμβουλοι δεν ενημερώνουν σωστά τους πελάτες τους, υποσχόμενοι οικοδομησιμότητα, αυτό δεν είναι κάτι για το οποίο πρέπει το κράτος να αναλάβει την ευθύνη. Θα πρέπει εξάλλου να ερευνηθούν τυχόν ευθύνες των υπηρεσιών που εξέδιδαν άδειες χωρίς να συντρέχουν οι νόμιμες προϋποθέσεις και, αν στοιχειοθετηθούν να αποδοθούν στους ενεχόμενους, γιατί δεν μπορεί να τις αντιμετωπίζουμε ως συλλογική ευθύνη του κράτους και της κοινωνίας».
Τι χαρακτηρίζει τις προτάσεις που είδαν το φως της δημοσιότητας, κατά τον κ. Αραβάνη; «Η έλλειψη μελέτης. Το Σύνταγμα (στο άρθρο 24 παράγραφος 2) επιβάλλει οι χωροταξικές και πολεοδομικές ρυθμίσεις να γίνονται στη βάση επιστημονικής μελέτης. Η μελέτη αυτή δεν αναπληρώνεται από την αιτιολογική έκθεση του νόμου προς τη Βουλή, που λέει απλά ότι υπάρχει ένα πρόβλημα προς επίλυση και προτείνεται η τάδε λύση. Χρειάζονται συγκεκριμένα στοιχεία, εξέταση των επιπτώσεων στο φυσικό και το ανθρωπογενές περιβάλλον και εναλλακτικών λύσεων, ώστε να καταλήξει κανείς στην πιο ενδεδειγμένη λύση. Αυτό που συντελείται τις τελευταίες δεκαετίες στην ύπαιθρο είναι μια καταστροφή. Με το παρωχημένο διάταγμα του 1985 όλη η ύπαιθρος, από την Ορεστιάδα έως το Ταίναρο, θεωρείται οικιστική περιοχή και μπορεί να δομηθεί με βάση ελάχιστες διαστάσεις και αρτιότητα του γηπέδου. Διατηρούμε μια νομοθεσία ενός αιώνα (από το Π.Δ. του 1928), η οποία είναι πλέον ανεπίκαιρη επιστημονικά και τη διευρύνουμε, για να συνεχίσει να χτίζει ο καθένας ό,τι θέλει και όπου θέλει. Απαιτείται αλλαγή παραδείγματος. Επιβάλλεται η θέσπιση και ρητώς του κανόνα ότι απαγορεύεται η διάσπαρτη εκτός σχεδίου δόμηση (πράγμα που αποτελούσε ήδη κατεύθυνση όλων των περιφερειακών σχεδίων του 2003), η οποία επιτρέπεται μόνο κατ’ εξαίρεση και υπό αυστηρές προϋποθέσεις σε ορισμένες, σαφώς προσδιορισμένες περιπτώσεις».
«Μη αναστρέψιμη ζημιά»
Ο κ. Αραβάνης εκτιμά ότι η ευθύνη όλων μας –και προπαντός όσων λαμβάνουν τις σχετικές αποφάσεις– είναι μεγάλη: «Ας σκεφτούμε, όχι τόσο εμάς και το πρόσκαιρο συμφέρον μας όσο τα παιδιά μας. Η ζημιά που θα προκληθεί από τη διατήρηση του σημερινού καθεστώτος θα είναι μη αναστρέψιμη και θα πλήξει μια ύπαιθρο ήδη κακοποιημένη επί δεκαετίες. Αν γεμίσει ένας κάμπος, ένα βουνό, ένα νησί με οικοδομές, αυτό μετά είναι οριστικό. Αντί η πολιτεία να συντηρεί την παρούσα ανωμαλία, οφείλει να λάβει αμέσως δραστικά μέτρα για τη διάσωση του φυσικού περιβάλλοντος και της υπαίθρου, που αποτελούν, εκτός από πολύτιμο οικονομικό και αναπτυξιακό πόρο, αναντικατάστατη πηγή αναψυχής».
Μελέτη: Πώς η Πολιτεία «διαχειρίστηκε» την ύπαιθρο τα τελευταία 25 χρόνια
Δεν είναι μόνο η έλλειψη (πολεοδομικού) σχεδιασμού, που διευκολύνει την αναρχία στην ύπαιθρο. Ο πολεοδομικός σχεδιασμός της προηγούμενης 20ετίας άφησε σε μεγάλο βαθμό ανοιχτό το πεδίο σχεδόν για κάθε είδους δραστηριότητα στις εκτός σχεδίου πόλης περιοχές, χωρίς να προστατεύσει «κρίσιμες» περιοχές όπως τα νησιά και τον παράκτιο χώρο, τις περιαστικές ζώνες, τη γεωργική γη υψηλής παραγωγικότητας, τις ευαίσθητες περιβαλλοντικά περιοχές του δικτύου Natura 2000. Η απουσία σαφών οδηγιών προς τους μελετητές των πολεοδομικών σχεδίων της προηγούμενης γενιάς από την κεντρική διοίκηση που είχε την ευθύνη του ελέγχου τους δεν είναι μια τυχαία εξέλιξη, αλλά δείχνει να είναι μια σταθερή στρατηγική επιλογή, από την οποία υπάρχουν ελάχιστες αποκλίσεις: αυτό θέλουν οι κυβερνήσεις των τελευταίων 25 ετών.
Η μελέτη που πραγματοποίησε η Τάνια Βεζυριαννίδου, αρχιτέκτονας μηχανικός, αν. Προϊσταμένη του Τμήματος Πολεοδομικού Σχεδιασμού κι Εφαρμογών στην Αποκεντρωμένη Διοίκηση Μακεδονίας-Θράκης, για τον ρυθμιστικό σχεδιασμό της υπαίθρου στη χώρα μας είναι ιδιαίτερα επίκαιρη, καθώς έρχεται τη στιγμή που το υπουργείο Περιβάλλοντος ετοιμάζεται να προτείνει την πριμοδότηση της εκτός σχεδίου δόμησης… ενόψει πολεοδομικού σχεδιασμού. Η μελέτη καλύπτει το σύνολο των Γενικών Πολεοδομικών Σχεδίων και ΣΧΟΟΑΠ (Σχέδια Χωρικής και Οικιστικής Οργάνωσης Ανοιχτής Πόλης) που εγκρίθηκαν από το 1997 (με αφετηρία τον ν.2508) έως το 2018, με την εξαίρεση της Περιφέρειας Αττικής. Σε πρώτο επίπεδο, αξιολογεί το πώς τα σχέδια αυτά, που ενέκρινε η Πολιτεία, «κατηγοριοποίησαν» και διαχειρίστηκαν την ύπαιθρο. Σε δεύτερο επίπεδο, προσεγγίζει μέσω ερωτηματολογίων τους μελετητές που εκπόνησαν τα πολεοδομικά σχέδια, τις Αποκεντρωμένες Διοικήσεις που τα ενέκριναν και τις αρμόδιες υπηρεσίες του υπουργείου Περιβάλλοντος, που έχουν την ευθύνη για τη διαδικασία, για να διερευνήσει πώς έλαβαν αποφάσεις για τη ρύθμιση του εξωαστικού χώρου.
Οσον αφορά το πρώτο σκέλος, η μελέτη εξετάζει με ποιο τρόπο καταγράφεται σε 159 πολεοδομικά σχέδια η ύπαιθρος, μέσα από τις δύο βασικές κατηγορίες «χαρακτηρισμού» που είχε προβλέψει τότε η νομοθεσία, τις «Περιοχές Ειδικής Προστασίας» και τις «Περιοχές Ελέγχου και Περιορισμού της Δόμησης». Πιο συγκεκριμένα:
– Σε 53 από τα 159 πολεοδομικά σχέδια (33%) δεν υπήρχε καμία αναφορά στη γη υψηλής παραγωγικότητας. Στα υπόλοιπα σχέδια, ο χαρακτηρισμός της δεν ήταν ενιαίος (στο 28% ορίστηκε ως «περιοχή ειδικής προστασίας» και στο 39% ως «περιοχή ελέγχου και περιορισμού δόμησης». «Εν κατακλείδι, η γεωργική γη υψηλής παραγωγικότητας δεν προστατεύτηκε ως όφειλε γιατί δεν υπήρχε σαφής αναφορά στη νομοθεσία», αναφέρει η κ. Βεζυριαννίδου.
– Ούτε ο περιαστικός χώρος (ο χώρος γύρω από τις πόλεις) αντιμετωπίστηκε ενιαία με αποτέλεσμα αφενός την υποβάθμιση του αγροτικού χώρου από την εισροή αναπτυξιακών πιέσεων και αφετέρου τη μη ορθολογική οργάνωση του περιαστικού χώρου.
– Στις αγροτικές περιοχές, σε μεγάλο βαθμό επετράπησαν τα πάντα. Εκτός από τις γεωργικές και κτηνοτροφικές χρήσεις, σε 8 στις 10 περιοχές επετράπη η κατοικία μέσω της εκτός σχεδίου δόμησης, ενώ στις 6/10 οι τουριστικές και οι βιομηχανικές-βιοτεχνικές χρήσεις. «Κατά κανόνα κυριάρχησε η «εύκολη» λύση της εκτός σχεδίου δόμησης, ενώ οι «οργανωμένοι υποδοχείς» (οριοθετημένες περιοχές για συγκεκριμένες χρήσεις) προτιμήθηκαν κυρίως σε περιπτώσεις συγκέντρωσης υπαρχουσών βιομηχανικών μονάδων», παρατηρεί η κ. Βεζυριαννίδου.
Ενδιαφέρουν έχουν και τα ποιοτικά στοιχεία της μελέτης, όπου οι μελετητές και οι υπηρεσίες ρωτήθηκαν για τις δυσκολίες που αντιμετώπισαν κατά την εκπόνηση και έγκριση των πολεοδομικών σχεδίων την προηγούμενη εικοσαετία. Ετσι, μεταξύ άλλων:
– Σχετικά με τον ρόλο των εμπλεκόμενων φορέων, τόσο οι μελετητές όσο και τα στελέχη των Αποκεντρωμένων Διοικήσεων ανέφεραν ότι δεν είχαν κατευθύνσεις από το υπουργείο για το πώς να χειριστούν κρίσιμα ζητήματα του εξωαστικού χώρου (όπως τα κριτήρια των οικιστικών επεκτάσεων, χρήσεις γης για την ύπαιθρο κ.λπ.). Επίσης διαφάνηκε η απουσία συνέργειας και συντονισμού μεταξύ των αρμόδιων για τον χωρικό σχεδιασμό Διευθύνσεων του ΥΠΕΝ (Πολεοδομικού Σχεδιασμού και Χωροταξικού Σχεδιασμού) και η απουσία ενός παρατηρητηρίου ελέγχου και αξιολόγησης των πολεοδομικών μελετών και των ρυθμίσεων που επέβαλαν.
-Οι δήμοι εμφάνισαν αδυναμία ουσιαστικού ελέγχου των μελετών των πολεοδομικών σχεδίων «λόγω έλλειψης εξειδικευμένου προσωπικού σε πολεοδομικά θέματα, αδυναμίας οργανωτικής ετοιμότητας και πόρων και δημιουργίας πελατειακών σχέσεων μεταξύ αιρετών και ομάδων συμφερόντων», αναφέρεται.
-Οι μελετητές ανέφεραν ότι η γνώμη των πολιτών ήταν χρήσιμη και σημαντική για την ολοκλήρωση της μελέτης, αλλά κατατίθετο σπάνια. «Η γνώμη των πολιτών γινόταν προβληματική και συνοδευόταν από αντιδράσεις όταν η επιβολή ρυθμίσεων στον εκτός σχεδίου χώρο ήταν σε αντίθεση με την ικανοποίηση των μικροσυμφερόντων τους, η οποία οδηγούσε σε δραματική καθυστέρηση στην ολοκλήρωση της μελέτης και πολλές φορές στη διακοπή της».
«Η εκτός σχεδίου δόμηση αποτέλεσε τον μηχανισμό που διαχρονικά αλλοίωσε και υποβάθμισε σημαντικά την ύπαιθρο, ενώ μεγιστοποίησε και την αυθαίρετη δόμηση».
«Η μελέτη της υπαίθρου από τον κλάδο της χωροταξίας δεν έχει λάβει έως σήμερα την έκταση και τη σημασία που έχει σε άλλες χώρες της Ευρώπης», λέει στην «Κ» η κα. Βεζυριαννίδου. «Αυτό αποδεικνύεται από τις συνεχείς μεταλλάξεις του αγροτικού τοπίου διαχρονικά, μέσω της οικιστικής διάχυσης, της διασποράς παραγωγικών δραστηριοτήτων και την ανεξέλεγκτη τουριστική εκμετάλλευση του τοπίου με νόμιμες ή παράνομες διαδικασίες. Κατά τη γνώμη μου η πρόκληση της εποχής μας είναι η επανεξέταση της χωροταξίας της υπαίθρου. Πρέπει να καταρτίσουμε ένα Ειδικό Χωροταξικό Πλαίσιο για την Ύπαιθρο με ειδική αναφορά σε κατηγορίες χώρου με αναπτυξιακές πιέσεις όπως είναι ο περιαστικός, ο παράκτιος και ο νησιωτικός χώρος, προκειμένου να ενσωματωθούν οι σύγχρονες διεθνείς, ευρωπαϊκές και εθνικές πολιτικές για την προστασία του περιβάλλοντος».
Οσο για τη νομοθεσία για την εκτός σχεδίου δόμηση, είναι άξιο αναφοράς ότι ενώ η πολεοδομική-χωροταξική-οικιστική νομοθεσία δέχτηκε σημαντικές τροποποιήσεις στα σχεδόν 100 χρόνια εφαρμογής της -και ιδίως την τελευταία 20ετία- τα διατάγματα της εκτός σχεδίου «κυριαρχούν» σχεδόν αμετάβλητα. «Η εκτός σχεδίου δόμηση αποτέλεσε συνειδητή επιλογή της Πολιτείας, η οποία οδήγησε στην άναρχη αστικοποίηση του περιαστικού χώρου, την άτακτη διασπορά δραστηριοτήτων κυρίως τουριστικών, αναψυχής και β ́ κατοικίας στον παράκτιο χώρο και μια «γραμμική» ανάπτυξη μεικτών χρήσεων βιομηχανίας και αναψυχής κατά μήκος των βασικών οδικών αξόνων και πέριξ των οικισμών», εκτιμά η κ. Βεζυριαννίδου. «Δηλαδή, η εκτός σχεδίου δόμηση αποτέλεσε τον μηχανισμό που διαχρονικά αλλοίωσε και υποβάθμισε σημαντικά την ύπαιθρο, ενώ μεγιστοποίησε και την αυθαίρετη δόμηση. Νομίζω ότι είναι η ώρα η νομοθεσία αυτή να επανεξεταστεί ριζικά».
Στην αναμονή το νομοσχέδιο
Ασαφής παραμένει ο χρόνος παρουσίασης του νέου σχεδίου νόμου του υπουργείου Περιβάλλοντος για την εκτός σχεδίου δόμηση. Παρότι έχουν περάσει δύο εβδομάδες από την παρουσίασή τους στο υπουργικό συμβούλιο, οι πολυαναμενόμενες ρυθμίσεις δεν έχουν ακόμη δοθεί σε δημόσια διαβούλευση. Σύμφωνα με δηλώσεις του υπουργού Θεόδωρου Σκυλακάκη προ ημερών σε συνεντεύξεις του, η δημοσιοποίηση του κειμένου είναι θέμα ημερών. Σύμφωνα με άλλες κυβερνητικές πηγές, το σχέδιο νόμου θα αναρτηθεί στο Opengov στα μέσα Φεβρουαρίου.
Ως κύριο αντικείμενο του σχεδίου νόμου παρουσιάζεται από το υπουργείο η αντιμετώπιση της αυθαίρετης δόμησης. Η βασική αλλαγή σε σχέση με το ισχύον σύστημα θα είναι η αφαίρεση της αρμοδιότητας των κατεδαφίσεων από τις αποκεντρωμένες διοικήσεις και η ανάθεσή της σε κάποια υπηρεσία του υπουργείου (πιθανόν στους επιθεωρητές Περιβάλλοντος, όπως έχει γίνει και στο παρελθόν). Να σημειωθεί ότι καταβάλλονται προσπάθειες από τεχνικούς φορείς να επανέλθει η δυνατότητα νομιμοποίησης αυθαιρέτων της κατηγορίας 5 (χωρίς οικοδομική άδεια ή με μεγάλες πολεοδομικές παραβάσεις), η οποία έχει σταματήσει από το 2020.
Το σημαντικότερο, βέβαια, θέμα του σχεδίου νόμου είναι η περιβόητη ρύθμιση για την εκτός σχεδίου δόμηση, η οποία (σύμφωνα με την εκδοχή που δημοσιοποιήθηκε από το υπουργείο) θα αναπτυχθεί μόλις σε ένα άρθρο. Με τη ρύθμιση αυτή «αναγνωρίζεται» το οδικό δίκτυο που υπήρχε το 1977 (ώστε να παράγει δικαίωμα δόμησης σε αγροτεμάχια με «πρόσωπο» σε αυτό) και διαχωρίζονται τα αγροτεμάχια που «δημιουργήθηκαν» πριν από το 2003 με ευνοϊκές ρυθμίσεις για την οικοδόμησή τους. Ενώ απελευθερώνεται η δόμηση σε όσα πωλήθηκαν την τελευταία πενταετία, με μόνη προϋπόθεση να αναφέρονται ως άρτια και οικοδομήσιμα στο συμβόλαιο αγοράς (δηλαδή, η οικοδομησιμότητα «παράγεται» από τον συμβολαιογράφο).